DESIGNACIÓN DE PROCURADORES PÚBLICOS MUNICIPALES

DISPOSICIONES MUNICIPALES

La Contraloría General de la República, viene cuestionando a través de Acciones de Control que realiza en las Municipalidades del país al igual que el Consejo de Defensa Judicial del Estado perteneciente al Ministerio de Justicia sobre la designación del Procurador Público Municipal, señalando que para ejercer dicho cargo deben contar con quince años de ejercicio de la profesión, conforme lo prevé el Decreto Ley Nº 17537 Ley de Representación y Defensa del Estado, por lo cual haremos un análisis de esta situación a través de esta columna.

I.       MARCO GENERAL

1.         Los artículos, 47º primer párrafo y 194º primer párrafo de la Constitución Política del Estado, establecen lo siguiente:

“ARTÍCULO 47.- DEFENSA JUDICIAL DEL ESTADO

 La defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley. (…)”.

            “ARTÍCULO 194º.- MUNICIPALIDADES: AUTONOMÍA Y ESTRUCTURA ORGÁNICA

Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a Ley.  (…)”

2.         Los artículos II del Título Preliminar y 29º de la Ley Orgánica de Municipalidades establece lo siguiente:

“ARTÍCULO II.- AUTONOMÍA

Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.

La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico”.

“ARTÍCULO 29°.- PROCURADURÍAS PÚBLICAS MUNICIPALES

La representación y defensa de los intereses y derechos de las municipalidades en juicio, se ejercitan a través del órgano de defensa judicial conforme a ley, el cual está a cargo de procuradores públicos municipales y el personal de apoyo que requiera.

Los procuradores públicos municipales son funcionarios designados por el alcalde y dependen administrativamente de la municipalidad, y funcional y normativamente del Consejo de Defensa Judicial del Estado.

El concejo municipal, a propuesta del alcalde, aprueba el Reglamento de Organización, Funciones y Responsabilidades de la Procuraduría Pública Municipal.(…)”.

3.         El Decreto Ley Nº 17537  Ley de Representación y Defensa del Estado en su artículo 30º inciso c) establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 30º.- Para ser nombrado Procurador General de la República se requiere  los siguientes requisitos:

(…)

c) Estar colegiado y cumplir las obligaciones que le permitan el ejercicio de las profesión”.

II.      LA AUTONOMÍA MUNICIPAL

La Constitución Política del Estado en su artículo 194º concordante con el artículo II del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, señala que los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Los espacios de autonomía reconocidos por la Constitución presuponen a su vez el reconocimiento de la existencia para cada uno de ellos, de un poder de derecho público al que competen las facultades de dictar normas jurídicas, organizar su aparato administrativo, la aprobación de sus respectivos presupuestos, definir sus políticas, administrar sus bienes y establecer la forma y oportunidad en que sus ingresos serán gastados.

La autonomía que la Constitución Política del Perú, establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración con sujeción al ordenamiento jurídico. La autonomía municipal constituye una garantía institucional, esto es, un instituto constitucionalmente protegido; la que supone la capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, político y económico de las municipalidades.

A la vez de la normativa constitucional vigente contenida en los artículos 43º, 188º, 189º, 194º, 195º, 196º y 200º inciso 4 de la Constitución de 1993, el legislador constituyente ha concebido a la municipalidad como el órgano de gobierno local, con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, encargado de organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales, así como planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones y ejecutar los planes y programas correspondientes, entre otras funciones, que es instrumento básico de la descentralización del país. Respecto a la autonomía el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiteradas oportunidades; así en el Fundamento Nº 04 Expediente Nº 0016-2003-AI/TC, señala que la autonomía municipal garantiza a los gobiernos locales: “Desenvolverse con plena libertad en los aspectos administrativos, económicos y políticos (entre ellos los legislativos). Es decir, se garantiza que los gobiernos locales en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las potestades necesarias para garantizar su autogobierno.

           

Asimismo, en el Fundamento Nº 04 de la sentencia recaída en el Expediente Nº 010-2001-AI/TC, el Tribunal Constitucional precisa que: “La autonomía municipal constituye, en esencia, una garantía institucional, esto es, un instituto constitucionalmente protegido que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institución de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la función legislativa, y persigue asegurar que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados de forma que la conviertan en impracticable o irreconocible. La autonomía municipal supone la capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, político y económico de las municipalidades, sean provinciales o distritales. Ciertamente, la garantía de la autonomía municipal no impide que el legislador nacional pueda regular su régimen jurídico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En este contexto, respetar el contenido esencial de la institución constitucionalmente garantizada quiere decir no sujetar o condicionar la capacidad de autodesenvolvimiento pleno de los gobiernos locales a relaciones que se puedan presentar como injustificadas o irrazonables”.

Dado que la Constitución no ha previsto el tipo de relaciones que deben tener los gobiernos locales entre sí, la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, en su artículo 124º dispone que: “Las relaciones que mantienen las municipalidades entre ellas, son de coordinación, de cooperación o de asociación para la ejecución de obras o prestación de servicios. Se desenvuelven con respeto mutuo de sus competencias y gobierno”.

Continuará…

Polémica Municipal -  Semana del 11 al 17 de agosto de 2005 – Edición N° 282

III.      LA AUTONOMÍA POLÍTICA

El orden jurídico-político establecido por la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones, a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales de descentralización y del desarrollo de los pueblos.

LUIS VILLAR BORDA dice las competencias confiadas a las colectividades locales serán normalmente plenas y completas.  No pueden ser menoscabadas o limitadas por otra autoridad central o regional más que en el marco de la Ley". La descentralización del poder supone la democracia y esta sólo se realiza plenamente en un Estado donde aquel se distribuya con equidad en el ordenamiento territorial. La convicción de que la democratización de los países se hará de abajo hacia arriba, desde las Municipalidades hasta el Estado Central,  pasando por las distritales y provinciales. Los cambios que se  operan en la base presionarán toda la estructura política, social y administrativa del país, incluyendo los partidos y demás órganos de expresión de la ciudadanía. Un cambio burocrático, hecho desde arriba, hemos comprobado por recientes experiencias, termina en anarquía o dictadura, en la sustitución de una elite por otra elite.

La Constitución buscó desarrollar a los gobiernos locales dentro de un concepto más democrático, al otorgarles autonomía política lo que significa capacidad de auto gobernarse y de dictar sus propias disposiciones con rango de Ley y fortalecer por la autonomía económica y administrativa.

La autonomía política es la capacidad de auto gobierno en asuntos de su competencia, sin intromisión, el cual bajo un criterio político.

Hay autonomía política si la jurisdicción es local y su área de competencia está reservada para un determinado territorio. El maestro ALZAMORA VALDEZ señala: "Desde el ángulo político la Municipalidad representa la encarnación de la democracia frente al Estado que es un poder de dominación". "La autonomía política es el poder de normarse a si mismas‑ es una prerrogativa que la Constitución del Estado reconoce en favor de determinadas personas de derecho publico interno para designar sus órganos de gobierno y realizar las funciones que les son inherentes, sin depender de ninguna otra persona o entidad en las materias de su competencia que la propia Constitución reconoce".

ROSIN señala la autonomía política "es la facultad que corresponde a ciertos entes de darse a sí mismos normas de derecho objetivo". Por su lado FORSTHOFF precisa "la autonomía es la facultad de crear preceptos obligatorios de derecho objetivo". Finalmente puntualiza ZORN "la autonomía presupone un poder de derecho publico, al que compete la facultad de emanar normas jurídicas obligatorias dentro de los límites y competencias establecidas por el poder, como derivado del derecho y de un precepto legal".

"La Constitución no confiere u otorga autonomía a las Municipalidades, sino que se limita a reconocerla. La organización de los sistemas de gobierno del Estado y de las Municipalidades se inspiran en las mismas tendencias y su acción política trata de alcanzar los mismos fines.

La noción de autonomía política es de mayor comprensión que la de autarquía, puesto que esta última se limita solamente a la facultad de determinados entes jurídicos de administrarse, mientras que la autonomía involucra además otro poder: el de auto‑normarse. Aquella implica una función gestora, es una capacidad legisladora, la cual la tiene el Concejo Municipal al emitir Ordenanzas las cuales tienen rango de ley por mandato constitucional, conforme lo establece el artículo 200º inciso 4) del Texto Fundamental.

En el ámbito de la legislación positiva la vigencia de una autentica autonomía municipal exige su reconocimiento por la Constitución de cada Estado, que debe ser el instrumento que defina y garantice la organización política y administrativa política de los entes locales. 

Las Municipalidades son autónomas, dotadas de amplios poderes de determinación propia en asuntos políticos, administrativos y fiscales, constituyen por si solos el baluarte más digno de confianza de la democracia constitucional y de la libertad bajo las leyes".

IV.     AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA

La autonomía administrativa consiste básicamente en determinar su organización administrativa y que servicios municipales debe prestarse, con qué procedimiento y con qué recursos humanos y físicos cuenta la Corporación. Es la facultad que tiene los gobiernos locales de organizarse internamente y emitir sus propias disposiciones para el cumplimiento de este fin. Dentro de las facultades que tiene en materia administrativa está la de aprobar su organización interna y presupuesto, administrar sus bienes y rentas, organizar, reglamentar, administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad, y emitir las disposiciones que sean necesarias para el cumplimiento de los fines y objetivos.

RAFAEL MARTÍNEZ MORALES precisa: las Municipalidades que cuentan con posibilidades económicas, existe una estructura orgánica administrativa dinámica, la cual sigue el modelo de la jerarquización que para el despacho de los asuntos del orden administrativo establece una estructura orgánica.

La Teoría de la Administración Municipal es una elaboración, que se diferencia de la Ciencia Política y de la disciplina jurídica. Atañe a las actividades que llevan a cabo las Municipalidades mediante actos concretos con la finalidad de satisfacer las necesidades colectivas. MARIO GOTUZZO ROMERO, señala el Gobierno, nos indica los fines y metas que se pretende alcanzar; mientras que, la Administración es el conjunto de medidas para realizar esos fines. Así podríamos decir que la constitución nos señala cuáles son las metas del Estado; mientras que la Administración es el engranaje del Estado que, puesto  en actividad, va a conducir a la realización de  estos fines que el Estado se propone.

Se debe entender a las relaciones entre el Estado y las Municipalidades desde un doble punto de vista: el político y el administrativo. La Municipalidad desde el punto de vista político depende del gobernante  y a las circunstancias que ameriten, y desde el punto de vista administrativo depende de las disposiciones para la estructura del Estado, claro está que estas no deben invadir las competencias que le son reconocidas por ley.

La autonomía de los entes locales demanda el reconocimiento a los mismos de la potestad de auto-organización, es decir, la capacidad de crear la organización más adecuada para la gestión de los intereses que les son propios.

LORENZO STEIN considera que la autonomía es la facultad de las corporaciones públicas de administrar, ejerciendo poderes de decisión y coacción, en aquellos asuntos que el Estado les ha atribuido. Las entidades que realizan dichas actividades no son otra cosa que "órganos con personería jurídica de derecho público”.

Para la tesis del "círculo de acción naturalmente propio de las Municipalidades", éste posee un derecho originario al ejercicio de su poder, que no deriva del Estado. Entre otros, SAVIGNY, TOCQUEVILLE, LEROY‑BIEAULIEU, GNEIST MOHL, GOODNOW y definen la autonomía "como un sistema de administración estatal interna, que es al propio tiempo un sistema de construcción de los cuerpos locales, por medio del cual la administración de éstos últimos se conduce mediante sus propias normas en base a su autonomía.

No existe, relación de subordinación de las Municipalidades con relación al Estado. Cada cual realiza sus funciones dentro de la esfera de competencia que le es propia.

En orden a la autonomía administrativa la garantía correspondiente consiste en que las resoluciones de las autoridades municipales no pueden ser enervadas por los funcionarios de la administración central del Estado y que sólo cabe su impugnación ante el Poder Judicial o el Tribunal Constitucional. "El control de la actividad municipal por el órgano jurisdiccional del Estado, y la posibilidad de las Municipalidades de recurrir ante  éste contra cualquier abuso del poder central, constituyen los modos más seguros de haber efectivas las garantías que se les otorga.

Las manifestaciones de la autonomía, requieren que ninguna entidad extraña a la autoridad del municipio pueda intervenir en los actos de ésta sin mandato judicial, de acuerdo con las previsiones legales de cada Estado. Sólo merced a dicha garantía las autoridades de la ciudad pueden actuar y ejercer sus funciones libres de injerencias y de temores.

Continuará…

Polémica Municipal – Semana del 18 al 24 de agosto de 2005 – Edición N° 283

V.      LA LEY ORGÁNICA

De conformidad con lo previsto en el artículo 106º de la Constitución Política del Estado: "Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución. Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso"; es decir 61 Congresistas. Como tal, las Leyes Orgánicas constituyen leyes de mayor importancia, por su jerarquía que las Leyes Ordinarias, los Decretos Legislativos o Decretos Leyes.

El artículo 51º de la Constitución Política del Estado establece la jerarquía de las normas, lo que es conocido dentro del derecho como la pirámide de KELSEN, donde se encuentran ubicadas, las Leyes Orgánicas por encima de cualquier Ley Ordinaria constituye una inmoralidad jurídica que se modifique una Ley Orgánica mediante Decreto Supremo, o Ley Ordinaria. Por su parte la Ley Nº 26303 del 20 de Abril de 1994, establece la clasificación e identificación de las Leyes Orgánicas, los cuales son de carácter superior a cualquier ley.

La Doctrina clasifica a las Leyes en formal y material, mientras en sentido formal, le es la disposición dictada por el órgano que se halla capacitado para originarla, después de haber cumplido con todos los pasos, desde su iniciativa hasta su vigencia; en sentido material es toda norma que proviene de las autoridades públicas en esta categoría se encuentran los Decretos Supremos, Decretos Legislativos, siempre que sea formulada por escrito y contenga prescripciones generales; por lo que debemos concluir que una Ley Orgánica no puede ser una Ley material, porque a la dación de ésta sólo le corresponde al Congreso de la República.

Este tipo de normas está dirigido a delinear la estructura y permitir el funcionamiento de los más importantes órganos del Estado; así como otras materias cuya regulación por Ley Orgánica se encuentre establecida en la Constitución.

VÍCTOR GARCÍA TOMA señala el procedimiento agravado lo convierte en una norma de mayor valor. Desde una perspectiva estrictamente teórica o académica, las leyes orgánicas tienen como fin específico desarrollar los principios e instituciones básicas de la Constitución, se les conoce como leyes de desarrollo constitucional, es decir dentro del Marco Jurídico desarrollan la normatividad de una institución reconocida en la Carta Fundamental.

Si se trata de materias que deben ser legisladas mediante ley orgánica, el Poder Ejecutivo no puede asumir competencia porque estaría usurpando las competencias del Congreso. Sin embargo, en lo que sólo sea materia de otros temas, y mientras no violente reglas específicas de competencia en relación a la regulación de dicha materia establecidas por la propia Constitución o por normas con rango de ley.

Es la primera norma de nuestro ordenamiento legal; contiene, entre otros, los principios básicos que permiten asegurar los derechos y deberes de las personas, así como la organización, funcionamiento y responsabilidad del Estado; fija también los procedimientos y vigencia de las normas.

La Constitución es el fundamento de las demás leyes, se encuentra por encima de la Legislación Ordinaria, es un principio límite y los actos postreros de aplicación carecen de significación normativa.

Los principios, garantías, derechos y privilegios que la Constitución consagra son para asegurar el respeto a la persona, la libertad y los bienes de los habitantes de la República, así como el normal funcionamiento de las instituciones que no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su funcionamiento.

CESAR LANDA, señala, el Principio de Jerarquía Normativa establece que la jerarquía formal consiste en que a las normas se les asignan diferentes rangos - superior - según la forma que adopten, con independencia de su contenido: es decir que la ley es superior al decreto - a todas las normas llamadas reglamentadas - significa que toda norma que se dicte con forma de ley, que se aprueba y promulgue como ley, es superior a toda las que se adopten con forma de decreto, o de rango inferior una forma es superior a otra cuando las normas que adopten aquella derogan o anulan, en caso de contradicción, a las normas que adoptan ésta. Así los preceptos reglamentados vigentes en un determinado momento quedan derogados al entrar en vigor una norma que los contradiga y los preceptos reglamentarios que contradigan lo dispuesto en una norma son nulos. A esa eficacia derogatoria que la norma superior tiene sobre la inferior se le denomina fuerza activa.

El principio de interpretación de las normas conforme a la Constitución: Tiene su primer fundamento el de unidad del ordenamiento jurídico. Dado que la Constitución fundamenta la validez de todo el ordenamiento jurídico, las normas que lo integran no pueden contradecirse entre sí, y si en la realidad se produce tal contradicción, el conocimiento jurídico está obligado a eliminarla, pues le está lógicamente vedado el formular como descripción de normas dos proposiciones contrarias entre sí. Esa vigencia conduce frecuentemente a la necesidad de negar validez a una de las normas; si se trata de normas de distinto rango, la superior prima sobre la inferior que la contradiga, según el principio lex superior derogat legi priori.

Entre estas alternativas no hay término medio o la Constitución es la Ley Suprema inmutable por medios ordinarios o está en el nivel de las leyes ordinarias. Si la primera parte de la alternativa es cierta, entonces un acto legislativo contrario a la Constitución no es una Ley.

Por ello, la fraseología particular de la Constitución Norteamericana que confirma y vigoriza el principio, que es esencial a todas las Constituciones escritas, de que una Ley repugnante a la Constitución es nula; y que los ciudadanos libres estamos obligados a luchar por su inaplicabilidad y derogación dentro de los mecanismos que la propia norma consagra.

Continuará…

Polémica Municipal – Semana del 25 al 31 de agosto de 2005 – Edición N° 284

VI.     LOS DECRETOS LEY

El otro tipo de normas legislativas con rango de ley que no son aprobadas por el Congreso, están constituidas por los decretos leyes de los gobiernos de facto.

Son aquellos dispositivos de naturaleza sui géneris, dictados por gobernantes que reúnen para sí, de manera opuesta a lo previsto por el ordenamiento jurídico, la labor parlamentaria y la administrativa.

Los gobernantes “de facto”. Son definidos como aquellos usurpadores que, habiendo depuesto a las autoridades legalmente constituidas, han logrado establecer un dominio en el territorio nacional.

La inconstitucionalidad formal de estos gobiernos, dentro de nuestro derecho positivo existen numerosas normas con rango de ley aprobadas por ellos en diversas épocas de nuestra vida republicada, por no mencionar los cinco mil decretos leyes aprobados en los once años, de dictadura muchos de ellos vigentes.

La doctrina ha desarrollado tres teorías sobre la validez de las normas jurídicas con rango de ley que estos gobiernos aprueban. Es evidente que las tres teorías se refieren a las normas de los gobiernos de facto, una vez que ellos han sido sustituidos por gobiernos elegidos, en la medida que, mientras permanecen en el ejercicio del poder. En síntesis estas teorías son:

·         La de la caducidad, según la cual, una vez restaurado el orden constitucional las normas dadas por los gobiernos de facto cesan de tener validez.

·         La de la revisión, según la cual, estas normas deben ser revisadas por el Congreso del gobierno restaurado el cual, dentro de un plazo, declarará cuales decretos leyes reciben convalidación y cuales cesan de tener validez.

·         La de la continuidad, según la cual las normas dadas por los gobiernos de facto continúan teniendo validez con la restauración de un gobierno constitucional y que serán, por lo tanto, modificadas o derogadas por el procedimiento legislativo constitucionalmente establecido, manteniendo entre tanto su validez siempre y cuando no atenten contra otras leyes dictadas dentro del orden democrático.

En base a otros elementos de juicio histórico, podemos concluir diciendo que, si bien no ha sido unívocamente acatada, la teoría de la continuidad tiene preeminencia dentro de nuestro sistema para los decretos leyes dados  por los gobiernos de facto, siempre y cuando estos dispositivos no atenten contra normas constitucionales.

El artículo 51º de nuestra Constitución Política del Estado, establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 51.- SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN

La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así  sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de  toda norma del Estado”.

El profesor César Landa señala el Principio de Jerarquía Normativa establece que la jerarquía formal consiste en que a las normas se les asignan diferentes rangos - superior - según la forma que adopten, con independencia de su contenido: es decir que la Ley Orgánica es superior a la Ley y ésta es superior al decreto - a todas las normas llamadas reglamentadas - significa que toda norma que se dicte con forma de ley, que se aprueba y promulgue como ley, es superior a toda las que se adopten con forma de decreto, o de rango inferior una forma es superior a otra cuando las normas que adopten aquella derogan o anulan, en caso de contradicción, a las normas que adoptan ésta.

El principio de interpretación de las normas conforme a la Constitución, tiene su primer fundamento el de unidad del ordenamiento jurídico, dado que la Constitución fundamenta la validez de todo el ordenamiento jurídico, las normas que lo integran no pueden contradecirse entre sí.

Este principio tiene su primer fundamento en el de unidad de ordenamiento jurídico. Dado que la Constitución fundamenta la validez de todo el ordenamiento jurídico, las normas que lo integran no pueden contradecirse entres sí, y si en la realidad se produce tal contradicción, el conocimiento jurídico. El principio de unidad, exige que la interpretación de la norma constitucional sea de tal manera que no se produce contradicciones entre las mismas y esta se hace mirando la norma de rango inferior con la norma de carácter superior y si existe contradicción entre ellas o no.

El gran tratadista austriaco Hans Kelsen, propuso en su Teoría Pura de Derecho (1934) que el Ordenamiento Jurídico es un sistema de normas ordenadas jerárquicamente, entre sí, de modo que traducidas a una imagen visual se asemejarían a una pirámide formada por pisos superpuestos.

Entonces tenemos que el Sistema Jurídico está constituido por normas jerárquicas y superpuestas.

El establecimiento de la Pirámide Jurídica Nacional se basa en niveles.

            Como tal, nuestro orden normativo nacional se compone de la siguiente manera.

1.            Nivel Nacional

            1. A.   La Constitución Política del Estado

            1. B    Ley Orgánica

            1. C.   Ley Ordinaria

            1. D.   Resolución Legislativa

            1. E.   Decreto Legislativo

            1. F.    Decreto de Urgencia

            1. G.   Decreto Supremo

            1. H.   Resolución Suprema

            1. I.     Resolución Ministerial

            1. J.    Resolución Directoral

            1. K.   Resolución Jefatural

2.            Nivel Regional

            2. A.   Ordenanzas Regionales

            2. B.   Acuerdos de Consejo Regional

                2. C.   Decretos Regionales

                2. D.   Resoluciones Regionales

3.            Nivel Local

            3. A.   Ordenanzas Municipales

            3. B.   Acuerdos de Concejo

3. C.    Resoluciones de Alcaldía

            3. D.   Decretos de Alcaldía

Continuará…

Polémica Municipal – Semana del 01 al 07 de setiembre de  2005 – Edición N° 285

VII.    LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES Y LA DEFENSA JUDICIAL DE LOS INTERESES Y DERECHOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES

El artículo 78º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867, establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 78º.- Defensa Judicial de los intereses del Estado

La defensa de los derechos e intereses del Estado a nivel del Gobierno Regional se ejerce judicialmente por un Procurador Público Regional, nombrado por el Presidente Regional, previo concurso público de méritos.

El Procurador Público Regional ejercita la representación y defensa en los proceso y procedimientos en que el Gobierno Regional actúe como demandante, demandado, denunciante, denunciado o parte civil, pudiendo prestar confesión en juicio en representación del Gobierno Regional y convenir en la demanda o desistirse de ella o transigir en juicio previamente autorizados por Resolución Ejecutiva Regional, con acuerdo de los Gerentes Regionales.

El Procurador Público Regional guarda relaciones de coordinación y cooperación con el Consejo de Defensa Judicial del Estado. Informa permanentemente al Consejo Regional, del estado de las acciones judiciales en defensa de los derechos e intereses del Estado a nivel regional y anualmente formula la memoria de su gestión. Sus informes son públicos”.

El Decreto Supremo N° 002-2003-JUS Reglamento de la Representación y Defensa de los Derechos e intereses del Estado a nivel del Gobierno Regional, establece los requisitos, funciones y atribuciones de los Procuradores Públicos Municipales en su artículo 6º inciso b) establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 6.- REQUISITOS PARA EL NOMBRAMIENTO.-

Los Procuradores Públicos Regionales son nombrados por el Presidente Regional, previo concurso público de méritos.

Son requisitos para ser nombrado Procurador Público Regional, los siguientes:

b) Ser abogado, debiendo contar con un ejercicio profesional no menor de 15 (quince) años, debidamente acreditado; (…)”

            El artículo 9º inciso 8) de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 9°.- ATRIBUCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL

Corresponde al concejo municipal:

8.                        Aprobar, modificar o derogar las ordenanzas y dejar sin efecto los acuerdos. (…)”

Como hemos señalado, el artículo 29º en su segundo y tercer párrafo de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 29°.- PROCURADURÍAS PÚBLICAS MUNICIPALES

(…)

Los procuradores públicos municipales son funcionarios designados por el alcalde y dependen administrativamente de la municipalidad, y funcional y normativamente del Consejo de Defensa Judicial del Estado.

El concejo municipal, a propuesta del alcalde, aprueba el Reglamento de Organización, Funciones y Responsabilidades de la Procuraduría Pública Municipal.

(…)”.

En igual sentido, el artículo 51º de la Constitución Política del Estado, señala:

“ARTÍCULO 51.- SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN

La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así  sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de  toda norma del Estado”.

Por otro lado, el artículo 138º de la propia Constitución Política del Estado, en su segunda parte establece:

“ARTÍCULO 138º.- ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. CONTROL DIFUSO

(…)  En todo  proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior”.

Los principios generales del derecho que ilustran al derecho peruano y son fuentes del derecho positivo establece entre uno de ellos, la ley especial prima sobre la ley general.

IX.     CONCLUSIÓN

Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa, conforme señala el artículo 194º de la Constitución Política del Estado, y es por ello que se rigen por la Ley Nº 27972 Ley Orgánica de Municipalidades, la misma que es una Ley de desarrollo constitucional establecida como el segundo dispositivo dentro de la jerarquía normativa de nuestro país.

El Decreto Ley Nº 17537  Ley de representación y Defensa del Estado es un dispositivo no contemplado en nuestro sistema jurídico constitucional, por cuanto este tipo de normas son emitidas por los gobiernos dictatoriales o usurpadores del poder y en todo caso al establecerse la continuidad de su vigencia sólo tienen rango de ley por lo cual no pueden estar por encima de una Ley Orgánica que tiene un rango superior porque emana de la norma fundamental que es la Constitución Política del Estado.

Merced a ello al dictarse la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972 vigente a partir del 28 de mayo de 2003, en el artículo 29º se estableció que el Concejo Municipal a propuesta del Alcalde aprueba el Reglamento de Organización, Funciones y Responsabilidades de la Procuraduría Pública, es decir son las propias municipalidades a través de los integrantes del Concejo Municipal los que regulan la organización y funciones de las Procuraduría Pública Municipal.

Existe una confusión cuando en el segundo párrafo del artículo 29º se señala que los Procuradores Públicos Municipales son designados por el alcalde, y dependen administrativamente de la municipalidad y funcional y normativamente del Consejo de Defensa Judicial del Estado,  situación que queda aclarada en el tercer párrafo del citado artículo cuando señala que el concejo municipal a propuesta del alcalde aprueba el Reglamento de Organización, Funciones y Responsabilidades de la Procuraduría Pública Municipal, la aparente confusión se produce cuando se señala el término funcional en el segundo párrafo y funciones en el tercer párrafo, sin embargo, frente a esta redacción ambigua se establece con claridad que los Procuradores Públicos Municipales dependen administrativamente de la municipalidad, su organización, funciones y responsabilidades son aprobadas por el concejo municipal, claro está que deben asumir las funciones que le corresponde como Procurador y hacer cumplir los dispositivos que emite el Consejo de Defensa Judicial del Estado, pero en cuanto a su administración, organización, funciones municipales y responsabilidades estas son establecidas por el concejo municipal, en ese sentido, se ha respetado la autonomía de los gobiernos locales, situación que es diferente en el caso de las Regiones, toda vez que la propia Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales no faculta a los Consejos Regionales a aprobar el Reglamento de Defensa de los Derechos e intereses del Estado al nivel Regional razón por la cual se dictó el Decreto Supremo Nº 002-2003-JUS, de fecha 05 de febrero de 2003.

El Decreto Ley Nº 17537 norma aplicable para otros órganos del Estado que no tienen un dispositivo especial, la Ley Especial prima sobre la Ley General y las Leyes Orgánicas priman sobre las Leyes Ordinarias o los dispositivos que tengan rango de ley, en consecuencia, frente al tema de análisis prima la Ley Orgánica de Municipalidades sobre el Decreto Ley antes citado.

Los concejos municipales al aprobar el Reglamento de Organización, Funciones y Responsabilidades de la Procuraduría Pública Municipal y establecer como uno de sus requisitos el de haber ejercido la profesión menor a los quince años están actuando dentro de los alcances del artículo 29º de la Ley Orgánica de Municipalidades el cual los faculta a aprobar dicho  Reglamento y no existe ninguna disposición complementaria o transitoria, que establezca que para la aprobación del Reglamento por parte del Concejo Municipal y establecer los requisitos que deben contar los Procuradores Públicos Municipales, deben ser en función al Decreto Ley Nº 17537.

En consecuencia, para los gobiernos locales no le es aplicable el irrito Decreto Ley Nº 17537 dictado por un gobierno dictatorial, los gobiernos locales se rigen por la Constitución Política del Estado, su Ley Orgánica de Municipalidades y esta última los faculta a aprobar los dispositivos legales correspondientes y en este caso lo referente a la Procuraduría Pública Municipal, en todo caso el citado Decreto Ley sólo le es aplicable en forma supletoria.

Polémica Municipal – Semana del 08 al 14  de setiembre de  2005 – Edición N° 286