Las Municipalidades viene del griego Democracia
demos, pueblo. y kratos, autoridad. Es el tipo de gobierno en el que el pueblo
ejerce la soberanía. El artículo 43º de la Constitución Política del Estado
Peruano señala que la República del Perú es democracia, social, independiente y
soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario,
representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de
separación de poderes y el artículo 45º y del mismo cuerpo de leyes establece
que el poder emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones
y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen.
Grecia estaba integrada por un grupo de ciudades
distribuidas en colinas y valles, y en las islas vecinas. Conservaban esas
ciudades la tradición de un origen común: poseían las mismas instituciones
sociales y religiosas, y vivían independientemente unas de otras, mediante un
sistema de completa autonomía y de efectivas alianzas.
Hace 500 años a. de c., existía en Grecia un tipo de
gobierno local, la polis: Ciudad-Estado. Esos pequeños estados que por entonces
pasaban de cien, eran autónomos; se gobernaban y administraban por acuerdos y
resoluciones tornadas en asambleas públicas: democracia directa. Fue, sin duda,
causa determinante de esa autonomía, su territorio montañoso, que los tenía
aislados a unos de otros; y, por estar asilados, cada estado se creó un sistema
propio de acuerdo a su medio y a sus particularidades.
La jurisdicción de los funcionarios de la polis
abarcaba no sólo a la ciudad propiamente dicha sino además a todo lo que
consideraba como su circunscripción. Muchas de esas circunscripciones eran
extensas. Así por ejemplo, Esparte comprendía una extensión de siete mil setecientos
setenta kilómetros cuadrados y Atenas dos mil quinientos noventa kilómetros
cuadrados. Tesalia, Etolia, Arcadia y otras eran, ciudades-estado también con
circunscripciones extensas.
El sistema gubernamental de Esparta era democrático.
Estaba compuesto por la asamblea de los ciudadanos, por un Senado vitalicio de
veintiocho miembros, por un Consejo de cinco éforos representan la soberanía
del pueblo y servían de freno al poder de los reyes y del Senado. Atenas, como
ciudad marítima fue comercial. Su sistema de gobierno tenía que responder a esa
particularidad. Las clases sociales de Atenas, eran los ciudadanos los esclavos
y los residentes extranjeros. Los ciudadanos atenienses eran los únicos que
tenían derecho a poseer poder político. Pero la autoridad suprema del Estado
descansaba en la Asamblea de los ciudadanos. Esparta y Atenas fueron modelos de
organización de la polis griega, tanto en lo que se refiere a la autonomía de
su gobierno local, cuanto a la eficiencia que demostraron en el cumplimiento de
sus funciones. Los funcionarios de esas polis no toleraban la intromisión de
ninguna autoridad ajena al vecindario; y los servicios públicos de la ciudad y
del campo, fueron eficientemente atendidos. Caminos, irrigación, comercio,
subsistencias y demás servicios públicos, se atendían de acuerdo a las
necesidades propias de cada localidad. Esos servicios tenían por objeto, no
sólo atender la satisfacción de las necesidades materiales, sino también de las
espirituales. La Ciencia, la Música, las Letras, la Arquitectura, fueron objeto
de preocupación especialísima.
En el período de los 900 a los 650 a. de c., la
monarquía había sido sustituida por el régimen de la aristocracia. La monarquía
patriarcal que nos refiere Homero, sufre decisiva influencia de los jefes de
clanes y familias que se constituyeron en verdaderas oligarquías. Se formó,
después una nobleza económica a base de las tierras arrebatadas a los
campesinos y al amparo de armas adquiridas para defender esas propiedades. La
propiedad, en aquella época, jugó un papel determinante. El poder de esa
nobleza de base económica, fue eficaz y llegó a ser dominante. El poder de los
reyes quedó recudido al nombre y los que no se conformaban con ser simples
figuras decorativas, fueron al destierro. A pesar de esas luchas de predominio,
la autonomía local de la polis, fue respetada.
Pero también esa nueva aristocracia llegó muy pronto
a los excesos. La rivalidad entre ellas y entre sus facciones, de un lado, y,
de otro, el progreso creciente de las masas que anhelaban la implantación de un
gobierno competente propició el cambio del sistema de gobierno. Entre los 650 a
los 500 años a. de c., esos excesos se
agudizaron. Los nuevos aristócratas que vieron en los comerciantes y
manufactureros a sus rivales peligrosos, le negaron sus derechos políticos.
Este procedimiento simplista e indecoroso, propio de aquellos tiempos
primitivos, de aquella época de fracciones, de siglos anteriores a nuestra era,
es lo que están poniendo en práctica ciertos gobernantes del siglo veinte.
Los campesinos muy pronto perdieron sus tierras. La
aristocracia que lo incitaba a la vida disipada facilitándoles préstamos,
cuando ya no podían cubrir sus deudas, les arrebataba sus tierras para agrandar
la suya. Así nace el latifundio y así provienen los métodos leoninos de los
prestamistas de aquellos tiempos, la más terrible de las lacras sociales. El
comerciante y el artesano, con las utilidades que percibían de sus actividades,
estaban en condiciones ventajosas para competir con la nobleza, tanto en poder
económico cuando en influencia ante el pueblo; y los nobles, para defenderse de
ese peligro, no tuvieron otro procedimiento que el de negarle sus derechos
políticos.[1]
En ese período de la tiranía, 508 a. de c., aparecen
los demos, municipios que llegaron a ciento cincuenta. Al crearse los
municipios se creó también la ciudadanía local. El hecho de ser vecino de una
localidad, significaba afiliarse a ella, y de esa afiliación provenía la
ciudadanía local o municipal, distinta desde luego de la ciudadanía nacional
proveniente del nacimiento o de la nacionalización. Y con el objeto de hacer
más democrática, la administración local, se creó el sistema de las diez tribus
locales, plylai, que vinieron a sustituir al viejo sistema de tribus hereditarias.
Es notable la organización de Atica. Este Estado fue
dividido en tres secciones: Atenas y sus alrededores, la Costa y el Interior.
El Municipio de cada sección estaba asociado a diez trittyes y cada tribu
estaba compuesta de un trittyes. Cada demos tenía autonomía administrativa y
política; y el sistema de administración y de gobierno de cada ciudad, estaba
conformado a sus particulares circunstancias geográficas y sociales. Las
necesidades vecinales de Atenas no podían ser las mismas que las de los estados
del interior ni las del interior igual a las de los Municipios de la Costa. Por
consiguiente, las funciones y los servicios municipales de esos Concejos, ya
sean de los de Atenas, de los del Interior o de los de la Costa, tenían que
acomodarse a las circunstancias particulares de cada circunscripción municipal.
Los demos, además de las funciones municipales que
les son propias, tenían la facultad de elegir a los candidatos a arcontes. Tal
facultad significaba el ejercicio de la soberanía local por medio de los demos.
Para los griegos el Estado era entidad compuesta por
todos los ciudadanos. Esta concepción hizo que se exigiera la participación
activa de cada ciudadano en la vida política, participación expresada en las
asambleas públicas; esta concepción conduce lógicamente a la democracia porque
todos los ciudadanos tienen iguales derechos e iguales obligaciones para con
los fines elevados de la política. “A diferencia del hombre oriental, que creía
que su sumisión a la ley y al Estado equivalía a una especie de obediencia
otorgada a un poder externo y extraño, los griegos encontraban en esa relación
como el acatamiento a una proyección de su ser, el abandono de su voluntad a
una voluntad superior en cuya formación tomaba parte. (W.W. Willoughby, Política Theories of
the ancient world, pág. 57).
En sus orígenes, Roma como Ciudad-Estado estaba formada por una serie de
tribus de gobierno paternal, basadas en asambleas del pueblo. Se gobernaba,
además del rey, por un Senado y una Asamblea. Los comitia curiata, cuya función
principal era le elección del monarca, estaban formados en un principio, por un
grupo reducido de familias aristocráticas; pero, posteriormente, intervinieron
los plebeyos y la asamblea se denominaba entonces comita centuariata.
Desde que Roma fue gobernada por un Rey elegido, allá por los años 700
a. de c. las tribus que la integraban, aunque carecían de una organización
perfecta y de un sistema de gobierno uniforme, tenían autonomía completa. El
Rey ni ningún funcionario dependiente del poder central, tenía intervención en
el gobierno local de esos pueblos. Pocas eran las comunidades administradas
desde Roma o por tribus o ciudades vecinas más avanzadas y poderosas. Cada
comunidad tenía, pues, su sistema de gobierno propio denominado conciliábulo,
bici y pagi. Las civitates foederatea eran aliadas de Roma, con obligaciones
precisas y determinadas en tratados especiales; pero eran ciudades libres y
autónomas, con libertad plena para administrar sus intereses y para gobernarse
dentro de su circunscripción. Sus obligaciones para con Roma, se reducían
generalmente a suministrar tropas para la defensa común.
El año 500 a. de c., se expulsa al último rey y se establece la
República. “Durante dos siglos, patricios y plebeyos se disputan la supremacía
política dentro del Estado, resultando como consecuencia de esta lucha, la
fusión de ambas clases en una sola comunidad de ciudadanos, que gozan por igual
de los mismos derechos civiles y políticos”. (Raymond G. Gettell, Historia de
las Ideas Políticas. T. I. pág. 123).
Posteriormente, la administración municipal se perfecciona,
legalizándose y uniformándose la autonomía municipal. En el período de César 45
años a. de c., se dicta la lex julia municipales que determina y precisa las
funciones municipales, diferenciándolas de las funciones del poder central. La
autonomía municipal que ya era institución de hecho, se convienen institución
de derecho.
Al frente de cada circunscripción municipal había un Concejo compuesto
de ediles encargados del gobierno local y de la administración de los servicios
públicos. Cada término municipal, además del Concejo, tenía una curia o senado
municipal. Lo formaban los curiales, es decir los ciudadanos más ricos.
Los servicios municipales eran atendidos eficientemente. Había una
acertada distribución de funciones mediante la creación de comisiones. Así por
ejemplo, la conservación de la muralla y el cuidado de las puertas que daban
acceso a la ciudad y el cuidado y limpieza de la misma, eran preferentemente atendidos.
Seguridad e higiene para los vecinos, fueron las funciona principales del
Concejo romano. La construcción de canales de riego, la conservación de los
existentes y el uso y distribución de las aguas, fueron otras preocupaciones
imprescindibles; de lo contrario, debido al acaparamiento de las aguas, a la
falta de canales o la mala condición de ellos, la producción agrícola había
sido pobre. Al lado de esas obligaciones municipales estaban las referentes, no
sólo a los precios de las subsistencias, sino también a la calidad de ellas,
persiguiéndose toda adulteración y rechazándose todo lo descompuesto.
Los centros urbanos tenían que estar unidos con la zona rural para que
la administración comunal fuese provechosa en toda la circunscripción; en
consecuencia, fue necesaria una rede de caminos construidos y conservados con
celo y preocupación especiales, no sólo para mantener la comunicación, sino
además para facilitar el intercambio de productos y demás transacciones
comerciales.
Las preocupaciones municipales se referían además, a la atención de los
sentimientos religiosos y artísticos, construyendo templos para rendir culto a
sus dioses y teatros para el desarrollo del arte escénico.
Fue notable la diferencia de las funciones municipales de las nacionales.
“En cada Municipio, -dice Giraud, en su Historia General del Derecho Romano [2]-
había una separación entre los derechos, intereses y oficios municipales y los
derechos, intereses y oficios políticos. Los primeros se atribuían a la ciudad
municipal y se ejercían por los habitantes de su seno con completa
independencia; los segundos eran transportados a Roma y sólo dentro de sus
muros podían ejercerse. Las atribuciones de los funcionarios locales no podían
confundirse con las de los nacionales, ni estos podían intervenir en las
cuestiones locales; los bienes y rentas municipales, estaban claramente
diferenciados de los bienes y rentas nacionales; y las obligaciones de las
autoridades locales y nacionales, para con la ciudad y para con la nación,
estaban determinadas de modo inconfundible.
La anarquía pos-carolingia dejó la defensa de las ciudades en manos
locales, y los lugares de refugio así como las murallas de las ciudades,
quedaron a cargo de la cooperación local. Los Obispos de Lombardía, desempeñaron
un papel importante en la organización de la defensa comunal, como ocurrió en
Bérgamo en 904. Se celebraron en el norte de Italia, ligas municipales y
asociaciones de ciudades, para hacer más efectiva la defensa de sus murallas y
asociaciones de ciudades para hacer más efectiva la defensa de sus murallas y
de su autonomía.
Las comunas como organización de gobierno aparecen en los siglos I y
XII. Encontramos claras manifestaciones de gobierno local, en Pavía Carta
Papal, en 1188. Las ciudades de Lombardía eran un conjunto de comunas
autónomas, eficientemente organizadas. La organización comunal comprendía: una
Asamblea con atribuciones de declarar la guerra y de celebrar la paz; los
Cónsules, elegidos por el término de un año
que desempeñaban funciones judiciales; y el Concejo de la Ciudad, que
tenía el del municipio.
En el último cuarto de siglo XII aparece el Podestá, una especie de
dictador local. Mussolini, para acabar con la autonomía municipal y para
dominar a Italia, implantó nuevamente ese sistema de podestás.
Las Municipalidades son organismos naturales, células primarias de la
Nación; y la Nación es el conjunto de esos organismos. Como tal conjunción, si
las partes integrantes, es decir, si los Municipalidades son vigorosos y
autónomos, el todo, la Nación, tiene que ser una entidad poderosa y libre; y si
por el contrario, las Municipalidades son organismos endebles y anémicos,
sometidos o intervenidos, la Nación tiene que ser algo amorfo, algo laxo, sin
independencia y sin personalidad. Será en todo caso, un ente jurídico o
político, un ente artificial, pero no un organismo vivo, un organismo social
con inquietudes y aspiraciones. Es que toda entidad social para que sea
eficiente debe tener una organización adecuada, una organización que sea el resultado
de la voluntad de vivir con libertad y dignidad. Unas Municipalidades mal o
deficientemente organizados, no serán aptos para la libertad, sino para la
tutela y harán necesaria la intervención del poder central. Un organismos mal
conformado, falla en sus funciones; una Municipalidad mal estructurada, fracasa
en sus realizaciones. Esas fallas y esos fracasos, sirven de pretexto, de
motivo para que el poder central intervenga en el gobierno local; y, para que
al intervenir, lo haga en forma despótica, dominadora, arrasando con la
autonomía municipal, convirtiendo a los Municipios en meras dependencias de la
administración central.
El sistema de gobierno local, más que doctrina es práctica; más que
aplicación de principios es solución de problemas. El gobierno local se
concreta a estudiar los hechos que se presentan día a día, generadas por las
necesidades del momento; a resolver los problemas que se presentan a cada
instante. En el gobierno local no se puede aplicar rígidamente, literalmente,
normas preestablecidas, sencillamente porque las necesidades del vecindario no
siempre se pueden prever; no se puede volcar un sistema doctrinal para
confrontar una realidad determinada o un conjunto de variadas realidades; no se
puede usar moldes uniformes para darle fisonomía homogénea a las múltiples
eclosiones sociales, para resolver las complejas necesidades vecinales. Cada
problema requiere un estudio particular; cada necesidad requiere una solución
especial de acuerdo con la posición geográfica de la localidad, con la cultura
de sus habitantes, con las posibilidades económicas de las Municipalidades y
con el esfuerzo y la capacidad de los vecinos.
No puede haber
uniformidad en los sistemas de gobierno local. No hubo en la antigüedad, no hay
en los tiempos actuales ni habrá en el futuro fórmulas invariables, aplicables
a todas las situaciones. Cada metrópoli tiene sus propios problemas en lo que
se refiere a sistema de alumbrado y de sanidad, a comercio y a subsistencias, a
vías de comunicaciones férreas, marítimas o aéreas, a espacios verdes, avenidas
o calles, al crecimiento o ensanche de la ciudad, en unos casos horizontales
como en Lima, y, en otros verticales como en New York. Cada ciudad tiene
igualmente sus necesidades apremiantes de acuerdo con la cultura y el estándar
de vida de sus habitantes, la ubicación de la ciudad en la periferia o en el interior, sus vías de comunicación o su
inaccesibilidad, su clima cálido o frío, seco o húmedo, insalubre o sano. Cada
distrito y cada villa tienen sus problemas provenientes de la inclemencia o de
la bondad de su clima, de la abundancia o escasez de la materia prima, de su
condición de región agrícola, ganadera, minera o industrial. Y cada aldea
incrustada en el fondo de las quebradas en las mesetas de las punas, en las
cumbres de las cordilleras o en el corazón de la selva, tiene sus necesidades
permanentes relacionadas con su situación topográfica, con su realidad
económico-social y con sus necesidades imprevistas que surgen inesperadamente
por causas anormales como pueden ser las sequías, heladas inundaciones y otras
semejantes por causas imprevisibles.
Lo que quiere decir que
los métodos de gobierno local, surgen de necesidades de cada vecindario, de
cada núcleo social; fluyen de los fenómenos que se presentan, emergen de sus
realidades varias y complejas. Es, en suma, una continua búsqueda de métodos de
gobierno, “una doctrina en aplicación”, una praxis política, un permanente
estudio de necesidades y una perenne práctica de realizaciones. Es por esta
razón que no se puede dictar un conjunto de reglas invariables y uniformes para
el gobierno local de todos los municipios de una Nación, ni siquiera para todos
los Concejos Municipales de un Estado, departamento y muchas veces de una
provincia. Lo deseable sería dejar que los Municipios, dictaran su Ley
Orgánica. Nadie más que ellos conocen su capacidad económica y sus
posibilidades para señalar sus obligaciones porque nadie más que ellos, conoce
sus necesidades para buscar las mejores fórmulas de solución; nadie más que
ellos saben lo que les falta y lo que quieren para buscar la forma de
conseguirlo.
DANIEL HUGO MARTINS, señala la Municipalidad es jurídicamente, una institución
político-administrativa estatal, de base territorial, fundada en una realidad
social primaria, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de vida de la
comunidad vecinal. Se caracteriza por poseer una organización administrativa,
una competencia y ordenamiento jurídico determinado, personería jurídica y
patrimonio propio, y actuar en coordinación con el Estado y los demás Entes
territoriales intermedios.
La Municipalidad es la
institución político-administrativa-territorial, basada en la vecindad,
organizada jurídicamente dentro del Estado, para satisfacer las necesidades de
vida de la comunidad local, en coordinación con otros Entes territoriales y
servicios estatales.
Es institución
político-administrativa-territorial, constituye una institución
político-administrativa, con personería jurídica, integrantes del Estado.
La Municipalidad es una
institución por cuanto las instituciones, al decir de Hauriou,[3]
representan en derecho, como en historia, la categoría de la duración, de la
continuidad y de lo real.
BIDAR CAMPOS cuando sostiene que la Municipalidad cualquiera que
sea la organización positiva que se le atribuya, porque aun reducido a lo
administrativo, el ingrediente político queda implícito en el gobierno comunal.
Toda convivencia de hombres en el seno de una comunidad que tenga por finalidad
alcanzar el bienestar generarla, es política esencia.
ADOLFO POSADA, al prologar la traducción al español del libro de
Rowe sobre el Gobierno de la ciudad y sus problemas, (Madrid, 1941), que
afirmaba: “El problema municipal, lo mismo el general del régimen de Municipios
granes y pequeños, rurales y urbanos, ciudades y aldeas, que el más concreto y
estricto de la gran ciudad contemporánea, es esencialmente político, en el
sentido más propio y específico de la palabra.
Es una persona jurídica
pública. Las leyes orgánicas municipales modernas lo establecen expresamente y
añaden que son capaces de contraer obligaciones y ejercer derechos de
naturaleza civil.
Al constitucionalizarse
la existencia de los Gobiernos Municipales, otorgándole autonomía política,
administrativa y financiera y potestad legislativa en su jurisdicción,
automáticamente se les otorgó personería jurídica pública.
La Filosofía Política
denomina sociedades perfectas a aquellas que por su naturaleza se completan,
que existen por sí, que subsisten por sí y no en otras, y, por consiguiente,
que no son partes de otra sociedad o comunidad. Las sociedades imperfectas, por
el contrario, no existen en sí, ni subsisten por sí, sino que se subordinan a
otras.[4]
Con arreglo a este
criterio la familia es una sociedad imperfecta y la Municipalidad es una
sociedad más perfecta, aunque no totalmente perfecta, ya que existen en el seno
de otra sociedad, respecto de la cual es una parte, a saber: el Estado. La
familia es, pues, una sociedad imperfecta. El Municipio una sociedad relativamente
perfecta. El Estado es –en cuanto a lo meramente temporal- la comunidad
perfecta, la sociedad por antonomasia.
La Municipalidad no
agota el círculo de las relaciones humanas necesarias: por encima de los
Municipios se producen los imperios, los reinos, las naciones ofrecen y
estimase como una necesidad para graduar políticamente la vida social,
necesidad que expresa Azcárate al señalarla conciencia de diversas escuelas “en
afirmar la necesidad de que entre el individuo y el Estado Nacional se organicen
y reconozcan círculos interiores y como uno de los principales la
Municipalidad. [5]
Y Giner advierte que
“las oposiciones que hemos encontrado en la Municipalidad están destinadas a
complementarse en nuevos círculos orgánicos, más amplios cada vez y que
constituyen otras tantas personalidades, caracterizadas por la unidad de
costumbres, territorio, etc. Estas agrupaciones… forman el interior organismo
jerárquico de la Nación.
A su vez, Mendez
Cervantes refuerza nuestro aserto cuando afirma que “… a su vez las
municipalidades en los que hay un principio de mayor suficiencia propia… dan
origen a otra comunidad aún más vigorosa y capacitada que reúne a varios de
ellos en su seno y mediante el concurso de todos tiene a suplir también las
deficiencias del municipio aislado; esta nueva agrupación ya hemos dicho que
recibe varios nombres, como los de comarca y región… Es así como se llega a
través de esta jerarquía de sociedades inferiores que conspiran a la
consecución de los fines del hombre, a la sociedad nacional, la cual según su
magnitud se integra a veces directamente con los municipios, como en el caso de
los países pequeños y en otras
ocasiones, que son las más frecuentes, vienen a constituirse de una manera
inmediata por la agrupación de las regiones. Esta última sociedad resultante,
viene también a ver por el bienestar humano total…”[6].
ADOLFO POSADA afirma que la Municipalidad es una “sociedad natural, determinada por exigencias reales de la vida
humana, que trascienden de las puras relaciones de parentesco o ascendencia
común – real o simbólica -; en suma, doméstica, como exigencias que se producen
merced a la convivencia territorial o espacial”[7] y que “se puede definir como formación natural que constituye unidad
distinta de sus miembros – anterior a ellos -, con un proceso propio y –
mediante el cual -, con su sistema
funcional y su organización se realizan, en su esfera espacial, todos los fines
racionales de la vida”[8].
Y Azcárate declara
terminantemente que “… No son las municipalidades asociaciones que surgen el
conjuro de los individuos o de los gobiernos, sino personas sociales, naturales
y necesarias, cuya existencia tienen que reconocer gobiernos e individuos”[9].
GINER por su parte asegura que “no es una delegación del Estado
Nacional – centralización – ni la consecuencia de un contrato sinalagmático
entre varias familias – federación – sino que tiene una existencia propia y
substantiva, que no recibe ni aún del conjunto de sus miembros”[10].
JORGE JELLINEK asegura que “las corporaciones territoriales,
descansan en una base social que no ha creado el Estado, a saber: la comunidad
de intereses de los vecinos” y agrega que “a menudo se han formado
independientemente del Estado y han sobrevivido a los cambios experimentados
por éste y que en tal sentido es justa la afirmación de que las Municipalidades
son más antiguos que el Estado”[11].
LUIS RECASÉNS FICHES afirma que “la personalidad jurídica de los
entes colectivos – entre los cuales se comprende las Municipalidades no es lo
mismo que la personalidad social que puedan tener… La personalidad social de un
ente colectivo, con independencia del Derecho, será una especie de organización
al servicio de un fin común, teniendo sus miembros conciencia de esa unidad
teleológica. En cambio, la personalidad jurídica del ente colectivo es una
unificación producida por el Derecho para la actuación externa del grupo en el
comercio jurídico con los demás, algo así como una máscara aplicada sobre una
cara, pero que no la refleja exactamente… Hay entes colectivos que aparte de la
personalidad jurídica que el derecho les atribuya, y aún antes de que éste se
la atribuya, tienen una realidad social perfectamente constituida, de clara y
vigorosa estructura – por ejemplo, una comunidad religiosa, independientemente
de que el Derecho le atribuya o no personalidad jurídica; por ejemplo también,
ciertas instituciones benéficas o culturales, que pueden tener o no
personalidad jurídica, según que el Derecho se la otorgue o no”.[12]
MÉNDEZ CERVANTES, “la doctrina común coincide en señalar… a la
familia, después al Municipio y generalmente a la comarca, provincia o región,
considerándolas como sociedades
naturales” [13] y ADOLFO POSADA declara que
la Municipalidad es “el núcleo social de vida humana total, determinado o definido
naturalmente por las necesidades de la vecindad” [14].
AZCÁRATE asegura que “no son los Municipios asociaciones que surgen
al conjuro de los individuos o de los gobiernos, sino personas sociales,
naturales y necesarias, cuya existencia tiene que reconocer gobiernos e
individuos” [15]. GABINO FRAGA sostiene que
la Municipalidad constituye una institución anterior a la institución del
Estado y éste, al organizarse, ha reconocido simplemente los derechos de la
circunscripciones territoriales para manejar sus propios intereses”[16].
Las Bases presentadas a
las Cortes Españolas de 1912 por los señores Canalejas y Barroso definían a las
Municipalidades “La sociedad natural, reconocida por la Ley, establecida en un
término territorial definida por las relaciones de vecindad y al cual alcanza
la jurisdicción de un ayuntamiento”. El Estatuto Municipal Español de 1924
designaba a las Municipalidades como “La asociación natural, reconocida por la
ley, de personas y bienes, determinada por necesarias relaciones de vecindad,
dentro del término a que alcanza la jurisdicción de un Ayuntamiento”. Y la Ley
de Bases de la Ley Municipal de 1935 claramente declaraba que el Municipio es
“Una asociación natural, de carácter público de personas y bienes, constituida
por necesarias relaciones de vecindad y domiciliado dentro de un territorio
determinado”.
Como comunidad la
Municipalidad preexiste y subsiste con respecto a sus miembros, liga a una
generación actual con las precedentes en una tradición fecunda, llena de
valores materiales y espirituales y vincula también a las generaciones pasadas
y presentes con las por venir, en cuyo favor se acumulan las obras y los
servicios públicos, edificios y construcciones, leyendas y tradiciones
peculiares. Este dato de la filosofía Política concuerda perfectamente con el
proporcionado por la Sociología de las Formas Sociales.
Es por consecuencia, la
Municipalidad es una comunidad territorial, al lado de otra más grande
comunidad territorial que es el Estado. Es más, ya veíamos que el Municipio se
encuentra contenido, no sólo material, espacialmente, en el Estado, sino
también orgánicamente, incrustado en el propio organismo ideal del Estado. De
ahí que Posada lo defina como “un núcleo de población asentado en un espacio
territorial determinado, núcleo denso, o más o menos diseminado, aunque el más
característico sea predominantemente denso, en forma de ciudad, y comprendido,
el núcleo, en el régimen de una comunidad política territorial más amplia, pero
reservándose aquél de alguna manera la gestión de sus propios intereses”. [17]
Es una comunidad
relativamente perfecta y por estar comprendida dentro de otra comunidad más
amplia, esto es, el Estado, “tiene funciones y deberes y responsabilidades
nacionales; claro es que como la Autoridad Municipal es una pieza dentro del
sistema más extenso de organización de las autoridades que rigen realidades
también más extensas, las nacionales, para construir el Estado, debe estudiarse
la función de las autoridades municipales, también desde el punto de vista de
las funciones generales del Estado; pero será desnaturalizado el Municipio,
será falseada su función propia de sus órganos esenciales de representación y
de gobierno, el atribuirles tareas regionales o nacionales que impidan,
frustren o debiliten el deber inmediato y esencial de cumplir los fines de la
comunidad municipal misma” [18].
De la existencia de
este “radio de acción propio” se desprende la necesidad de que entre los fines
del Estado, entre las funciones y las actividades de uno y otros no haya
peligrosa interferencias, sino que precisados en sus justos límites, den al
Estado los derechos que le pertenecen, sin menoscabo ni desdoro de los derechos
propios de la Municipalidad. La existencia de estos “derechos propios” ha sido
reconocida, entre otros, por Jellinek, cuando dice que “en el círculo de la
actividad propia ejercitan los municipios sus derechos” [19], y por FRITZ FLEINER, quien
habla de que “las corporaciones administrativas autónomas –municipios- llegan a
sustituir al Estado en el desempeño de las funciones administrativas públicas
por derecho propio” [20].
Más el fin fundamental
que debe perseguir toda comunidad política, tanto la Municipalidad como el
Estado, es la gestión del bien común municipal o estatal. Este bien común no es
una mera y simple acumulación de los bienes propios de cada uno de los
individuos ordenados en la comunidad. Es un bien “del cual todos y cada uno
tienen derecho a participar en la medida proporcional” [21].
El mismo Kelsen explica
que “la autonomía municipal equivale a administración de los administrados por
sí mismos o por la corporación por ellos elegida. [22].
La Universidad de la
Ciudadanía, en aquel punto en que termina la vida doméstica interior de la
familia y el hombre se lanza, por decirlo así, a la vida pública[23]. De ahí también que reciba los nombres de “escuela de ciudadanía”, de “escuela cívica”, de “escuela de
gobierno”. Por eso se ha dicho también que porque los problemas y las
necesidades del gobierno municipal son los que más directamente afectan a los
miembros de la comunidad y los que mejor sirven, por tanto, para interesarlos
activamente en los problemas colectivos, hasta el punto de que puede afirmarse
con certeza que no hay posibilidad de vida cívica real en un país en el que no
existe el gobierno municipal libre o en el que los ciudadanos no han sido
preparados para la función cívica por una participación activa y orgánica en la
resolución de los problemas de su comunidad local. Se ha dicho también que el
Municipio es un verdadero laboratorio donde se ensayan, investigan y construyen
los grandes sistemas nacionales de gobierno. Que es ahí donde el resultado de
la acción puede verse desde luego, donde la responsabilidad se precisa
inmediatamente y puede hacerse concreta y exigible, donde la experiencia social
puede ser realizada sin gran sacrificio y ser aprovechada más directamente.
El Gobierno Local es el que ejerce en la
circunscripción de las provincias y distritos del territorio Peruano. El
artículo 194º de la Constitución Política del Estado, señala que las
municipalidades provinciales y distritales, son los órganos de gobierno local.
Tiene autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Las competencias de las municipalidades están establecidas en la propia
Constitución y en la Ley Orgánica de Municipalidades, así como en los
Reglamentos y normas complementarias.
Corresponden al
Consejo las funciones normativas y fiscalizadoras; y a la alcaldía las
funciones ejecutivas. Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio
directo, por un período de cuatro años. Pueden ser reelegidos. Su mandato es
revocable pero irrenunciable. Gozan de las prerrogativas que señala la ley.
Como tal las Municipalidades son los Órganos del
Gobierno Local que emanan de la voluntad popular. Son personas jurídicas de derecho público
interno. Les son aplicables las leyes y disposiciones que, de manera general y
de conformidad con la Constitución, regulan las actividades y funcionamiento del
Sector Público Nacional, son normadas por su Ley Orgánica la cual se encarga de
establecer sus facultades y competencias por grado, por territorio, delegadas y
por materia, las cuales se subdividen en exclusivas compartidas, concurrentes y
delegadas.
La Municipalidad, es la institución que ejerce el
gobierno local. La Administración está a cargo de los Funcionarios o
Directores, forman parte de la misma los trabajadores, empleados y obreros;
estas administran su patrimonio; sus recursos económicos y sus rentas y cuanta
facultad le es conferida por la ley.
Las Municipalidades en los tiempos modernos no sólo
deben responder a la concepción tradicional de ser repartidores de agua o
recogedores de basura, sino deben ser verdaderos entes de transformación y
cambio para poder afrontar los retos que se le presentan a la ciudad, en una
época de globalización.
Según el profesor ADRIANO CARMONA ROMAY [24],
la administración local es "la actividad organizada de las funciones y
competencias. Los servidores municipales pertenecen al Régimen Público según el
caso sean empleados u obreros dentro de sus funciones; tiene por objeto la
prestación de los servicios públicos locales y la satisfacción de las
necesidades de interés general. Como tarea municipal, no se trata de un ámbito
de libre determinación reglada por el mismo. El contexto del Derecho Municipal,
es otro, se halla compuesto por todo el sistema de normas de diversa jerarquía,
que rigen la vida de la sociedad local en general.
PRINCIPIOS DEL
RÉGIMEN MUNICIPAL
Los principios de las
Municipalidades son aquellos que dan vida a la Institución como tal y se
dividen en:
a. Eficacia.-
Las Municipalidades precisarán la misión, propósito y metas de cada dependencia
o entidad, debiendo tener a la persona como el centro de la actuación
administrativa y constituyendo diferentes controles de resultados y evaluación
de programas y proyectos. La administración pública debe ser eficaz y su
trabajo debe estar destinado a los ciudadanos para lograr una tarea con buenos
resultados en beneficio de la colectividad.
b. Eficiencia.-
Mediante este principio las Municipalidades debe asegurar el cumplimiento
de las funciones y servicios optimizando todos los recursos con el mínimo de
procedimientos y etapas. La eficiencia tiene una estrecha relación con ser
eficaz, sin embargo, sino se es eficaz en la organización y la administración
municipal no puede haber eficiencia en la gestión.
c. Imparcialidad.-
Conforme a este principio los funcionarios deben ceñirse a las normas,
asegurar y garantizar los derechos de las personas sin ningún género de
discriminación, la administración pública dentro de sus principios rectores
está que debe trabajar con imparcialidad sin mediar interés en las causas que
resuelve ni desproteger a los más necesitados en beneficio de unos cuantos
privilegiados.
d. Moralidad.-
Según el, los servidores públicos deben sujetar su actuación conforme a la
ley y a la ética de la función pública, bajo responsabilidad funcional; este es
un tema de gran valor dentro de la administración pública, este es un tema de
gran valor dentro de la administración pública, esta debe buscar que los
valores éticos morales estén encarnados en los funcionarios y servidores
públicos y hacer de la administración una verdadera escuela de la moralidad
dejando de lado la corrupción y el aprovechamiento de los cargos públicos.
e. Publicidad
y transparencia.- Conforme a este principio los actos de la administración
son públicos, debiendo facilitar el acceso a ellos de acuerdo con la ley, esto
es uno de los principios modernos de la administración en general, la cual está
obligada a proporcionar toda la información que la población solicite sobre el
manejo de las finanzas.
f. Responsabilidad.-
De acuerdo con este principio, los funcionarios son responsables por sus
actuaciones y las omisiones antijurídicas de sus actos, darán lugar a la
indemnización de los daños causados y a repetir contra los funcionarios
responsables, la Contraloría General de la República, ha establecido que un
servidor o funcionario público puede ser responsable, penalmente, civilmente, y
administrativamente dependiendo de cada caso.
g. Subsidiaridad.-
El ejercicio de funciones subsidiarias municipales de competencias, que en
primer término le corresponde a otra autoridad o entidad, sólo podrá ejercerse
luego del cumplimiento pleno de los requisitos normativos.
El principio de subsidiariedad exige que el poder
sea ejercido en el nivel en el que se de respuesta las exigencias de
solidaridad, de eficacia y de participación del ciudadano, es decir, allí donde
resulte al mismo tiempo más eficaz y más próximo de las personas. Hay que rechazar la transferencia a un nivel
superior de las tareas que pueden realizarse al nivel inferior. Pero el principio de subsidiariedad también
implica que el nivel superior ayude al nivel inferior en el cumplimiento de sus
cometidos.
En cuanto a la formación profesional, el Estado
continúa siendo subsidiario porque contribuye con los recursos necesarios para
ponerla al alcance de todos pero sin intervenir en la labor docente, salvo el
caso en que la sociedad o la universidad no puedan cumplir con esta labor.
Estado implica el principio llamado de
la "igualdad de oportunidades", en virtud del cual todos tienen
acceso a tales bienes, no en base a las
diferencias económicas, sino en base a sus aptitudes y capacidades.
Esta consiste en la ayuda moral que el Estado presta
a los miembros de la sociedad para que puedan desarrollarse integralmente como
personas, mediante su propio esfuerzo.
Este concepto supera, pues, la errónea idea de que el Estado tiene la
obligación de solucionar todas las necesidades y problemas de los ciudadanos.
El Derecho hace posible que cada uno pueda
realizarse de la mejor forma posible en el respeto hacia el prójimo y también
resolver los conflictos. La razón es permitirles actuar libremente y lo mejor
posible en favor del bienestar y del desarrollo de sus pueblos, así como para
la defensa y el restablecimiento del orden jurídico.
Sólo bajo el convencimiento que ya no se pueden
hacer divisiones ni levantar barreras, sólo teniendo muy presente que el
aislamiento es imposible e inútil, sólo aceptando plenamente que vivamos en un
mundo totalmente interrelacionado, podremos plantear las soluciones adecuadas a
los problemas a los que se enfrenta la humanidad.
Cuando, por un lado,
la solidaridad exige la unión convivencial no sólo de los individuos sino
también de los grupos sociales, tanto de intereses comunes como de intereses
opuestos, con miras a la coordinación de
sus acciones tendentes a la procuración del bien común; y, por el otro lado, la
subsidiaridad, impone al Estado la tarea de exigir moralmente a los miembros de
la sociedad el asumir responsablemente sus iniciativas personales para desarrollarse integralmente como personas y, de este modo, puedan contribuir
al bien común. Es decir, ambos
principios tiene el mismo fin, el bien común, que constituye la base en la que
se sustenta la persona humana.
h. Supletoriedad.- Por el que la sociedad superior y por lo tanto el
gobernante, deben suplir las deficiencias de los individuos y las sociedades
menores, a partir de aquel punto en que su capacidad resulte insuficiente para
promover el bien común, y mientras esa incapacidad perdure.
Fácilmente se echa de
ver que esta misión de suplencia variará de una nación a otra. Pero la
consecuencia importante que se deduce del principio de subsidiariedad es que el
Estado está esencialmente en una posición de servicio respecto de las personas
y las sociedades menores.
CARACTERÍSTICAS DEL
RÉGIMEN MUNICIPAL
Los Gobiernos Locales se les conoce con
"Sociedades Intermedias" tienen su propio vigor, es una comunidad
existente, el vecindario encuentra su definición institucional en el Municipio.
Como sociedad política es auténtica autoridad y tiene algunas características
que son las siguientes:
a. General.-
porque reúne a todos los habitantes de un territorio, aún sin su
consentimiento. Todos los vecinos
integramos la Municipalidad del lugar donde vivimos, por lo cual sus
disposiciones nos alcanzan a todos los ciudadanos.
b. Universalidad.-
por la finalidad de esta autoridad, que tiene por objeto el bien común, no el
de un sector determinado, no el de un barrio determinado, no el de un nivel
económico; tienen un propósito de universalidad, su fin es beneficiar a todos
dentro de su jurisdicción y competencia, esto está enmarcado dentro del sistema
municipal que debe ser uniforme en un estado unitario.
c. Autoridad.-
efectiva autoridad; no es la autoridad soberana que es la autoridad del Estado,
pero en su objeto propio es autónoma; la autoridad propia de la Municipalidad,
debe ejercerse de acuerdo al principio de subsidiaridad. Una autoridad superior
no debe hacer lo que puede hacer la autoridad inferior. Si hay una autoridad
inferior que puede hacer bien una cosa la autoridad superior debe dejar a la
primera que cumpla su función; el poder emana del pueblo a ella se debe y como
tal el ejercicio del poder debe ser en forma racionada y eficiente al servicio
de la colectividad.
ELEMENTOS
DEL RÉGIMEN MUNICIPAL
Dentro de los diferentes ramas que estudian la
evolución del Estado y sus elementos podemos considerar como elementos del
Municipio a la Población, Territorio y
Poder, que es conocido dentro de la doctrina como la base del gobierno local, entendido desde la perspectiva que la
Municipalidad forma parte de la estructura del Estado dentro de uno de sus
niveles de descentralización del país.
Las Municipalidades son la institución que encarna y
resuelve las necesidades y problemas que resultan de una convivencia
vecinal. Los elementos del gobierno
municipal, son el pequeño, los mismos
que los del Estado en escala mayor: territorio, gentes y organización jurídica.
MARIO ALZAMORA
VALDEZ [25], señala que las Municipalidades se sitúan entre la
familia, la cual esta fundada en vínculo de sangre y el Estado que une a los
hombres mediante lazos políticos, siendo un vital organismo intermediario entre
el ciudadano y el Estado, como tal se les conoce como las sociedades
intermedias de la sociedad.
a. Población.-
La población es el primer elemento de los Municipios, sin este no puede
existir. PABLO LUCAS VERDU [26] señala el pueblo es: "una
comunidad humana agrupada en familias, municipios, provincias, regiones,
partidos, sindicatos, cooperativas, distribuidos en un territorio determinado, que
ha alcanzado cierto grado de unificación mediante una constante acción de
intereses y propósitos.
Las estadísticas en cuanto aplican sus leyes y
observaciones a la población reciben el nombre de Demografía, que es el estudio
y descripción de los pueblos teniendo en cuenta el número, el sexo, la edad, la
profesión, el domicilio de los habitantes, relaciones de parentesco; podemos
decir que es la ciencia de la población.
La estadística municipal tiene gran importancia para la mejor
realización de los servicios administrativos, por cuanto, de ella depende como
se van a brindar los servicios para que estos sean en forma eficiente y eficaz.
La población está constituida por hombres ligados
por lazos de vecindad, que el comienzo fueron estrechos, pero que el transcurso
del tiempo va dilatando. El crecimiento de la población media o corresponde, a
la riqueza. Así las zonas templadas, más
productivas, son más pobladas que las glaciales y las tórridas, y los países
llanos, más productivos, más poblados que los montañosos. Para el desarrollo y
grandeza de un país, interesan, más que sus recursos naturales, sus recursos
humanos, su población más que su geografía, un país es su gente, por cuanto, la
misma puede impulsar el desarrollo de su localidad a través del esfuerzo
mancomunado de sus habitantes.
HANS KELSEN [27] define: "el pueblo es un estado, no es otra
cosa que la unidad de una pluralidad de hechos de conducta humana, que
constituye el contenido de las normas del Derecho. Unidad, a su vez, que ha sido creada por el
orden jurídico... esta asociación no se compone, en realidad, de hombres
considerados en cuanto tales, sino de ciertos actos, acciones y omisiones
realizados por cada hombres, y puesto que la asociación significa lo que ha de ser vinculado en una unidad, se
identifica con dicha vinculación, ya que el contenido y la forma son una y la
misma cosa, no siendo pensable el uno sin la otra. Por esto el Estado considerado como
"pueblo" significa la vinculación, el entrelazar a los hombres, o
mejor, a los actos humanos unos con otros; y es una entrelazar de acciones y
omisiones humanas, en el mismo sentido que es vinculación de los hombres en
tanto que les marca obligaciones; en todo caso realiza su función
específicamente normativa", sin embargo, no debemos dejar de lado que el
Estado es creación el ser humano y este nació para servir a la ciudadanía.
Los habitantes residentes, estén presentes o ausentes, constituyen la población de derecho
de un territorio municipal, los residentes presentes y los transeúntes
constituyen la población de hecho".
ANGEL BALLESTEROS [28], señala los residentes se clasificaban en familias,
vecinos y domiciliados, son familias, los jefes de casa, mayores de edad o emancipados, bajo
cuya dependencia vivan en algún modo la familia.
Pueden ser los peruanos o extranjeros, varones o
mujeres. Son vecinos los peruanos que
viven habitualmente en el territorio y se han inscrito con tal carácter en el padrón electoral, es toda persona que
resida habitualmente en un lugar y está inscrito en el lugar con tal
carácter. Son domiciliados los peruanos
o extranjeros que viven habitualmente en el territorio y forman parte de una
casa o familia del lugar de residencia,
o forma parte de la casa o familia de un vecino, pero sin reunir las condiciones
de tal. Los demás son transeúntes, se
encuentran en un término accidental".
Todo peruano que viva en territorio peruano debe
estar registrado en el Registro Nacional de Identificación y por ende en el
Distrito o Provincia en el que resida habitualmente; quien viva en varios
Distritos deberá inscribirse en aquél en que
para mayor parte de su tiempo
desarrolla de acuerdo a lo que señala el Código Civil en sus artículos 33º y
35º. Pueden ser que vecinos de un Municipio quienes se hallen viviendo
circunstancialmente en otro que no sea el de su residencia habitual; en este
caso, tienen la condición de transeúntes
del municipio en que circunstancialmente se encuentran, sin embargo el Código
Civil reconoce el domicilio múltiple cuando una persona vive en dos o más
lugares.
La población de derecho del Distrito o Provincia
está constituida por el total de los residentes inscritos en el Padrón
Electoral, presentes y ausentes. La suma de los residentes presentes y de los
transeúntes constituye la población de hecho del municipio.
La Constitución Política del Estado en su artículo
2º inciso 11) reconoce el derecho de los peruanos a elegir libremente su
residencia, la inscripción como vecino en el padrón distrital o provincial sólo
exige la declaración de voluntad en este sentido, o el hecho de la residencia
efectiva. Los residentes en el Distrito o Provincia se clasifican en vecinos y
domiciliados. Son vecinos los mayores de edad de acuerdo al Artículo 30º de la
Norma Constitucional los determina como los que residen habitualmente en el
lugar y figuren inscritos con tal carácter en el Padrón Electoral. Son
domiciliados los peruanos menores de edad y los extranjeros residentes
habitualmente en el lugar.
La relación de los residentes en el territorio municipal
constituye el Padrón Electoral, el cual está a cargo del Jefe del Registro
Nacional de Identificación y Estado Civil según el Artículo 183º de la
Constitución Política del Estado.
Temer la calidad de vecino, le da ciertas
prerrogativas al ciudadano, quienes las pueden ejercer, de acuerdo a las
circunstancias que se presentan. Los
ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante
referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y
demanda de rendición de cuentas. Tienen
también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes,
de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por Ley Orgánica.
Es derecho y deber de los vecinos
participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos
directos e indirectos de su participación. Tienen derecho al voto los
ciudadanos en goce de su capacidad civil. El voto es personal, igual, libre,
secreto y obligatorio hasta los setenta años.
Es facultativo después de esa edad.
Es nulo y punible todo acto que prohíba o limite al
ciudadano el ejercicio de sus derechos. Además dentro del gobierno local
participan en las Elecciones Municipales legalmente efectuadas; Juntas de
Vecinos y Comités Comunales creados de acuerdo con la Ley. El derecho del
vecino es el ejercicio del derecho de
petición; Las consultas que se le formulen; y, La información que deben
proporcionarles las Municipalidades, dentro de este marco tiene derecho a
participar en los servicios públicos municipales y acceder a los
aprovechamientos comunales. Esto en cuanto a los servicios ya establecidos,
pero, además, tiene derecho a exigir la prestación y, en su caso, el
establecimiento del correspondiente servicio público.
Los derechos de los vecinos no son meras
declaraciones programáticas sino que constituyen verdaderos derechos públicos
subjetivos, exigibles por tanto, si fueran desconocidos puede pedirse su
reconocimiento en vía contencioso‑administrativa; "de modo el que ostenta
la condición de vecino equivale o supone tanto como ostentar la titularidad de
un interés directo en cualquier asunto municipal que afecte a los intereses
generales...".
b. El Territorio.- Suele definirse como la
porción del espacio en que el Estado ejercita su poder; el ámbito espacial de
validez de las normas es precisamente el territorio. Es el Poder Social Suprema. El profesor
argentino CARLOS FAYT [29] señala que "el territorio es el
espacio o porción geográfica en la que se realiza la actividad estatal".
El territorio es aquel lugar municipal, ciudad, distrito o comuna, ocupada por
los vecinos y dentro de cuya área ejercen sus poderes los órganos municipales.
La denominación territorial no puede concebirse
independientemente de la autoridad; el territorio es la base real del ejercicio
del imperiun. El Territorio es el límite espacial dentro del cual se ejerce el
poder sobre personas o cosas. "El Estado moderno está marcado tan
fuertemente por el principio de la jurisdicción territorial".
La concepción que entiende al territorio precisa el
citado autor "como elemento del Estado, requiere que la organización se
configura sobre un suelo que une y que
caracteriza a la población, que influye de sus factores orográficos,
climáticos, viales, se forjan un carácter nacional. Al mezclarse la voluntad humana con el factor
físico". El territorio es el ámbito geográfico dentro del cual las
Municipalidades ejercen soberanía y jurisdicción. La delimitación de las
circunscripciones territoriales se establece por ley. Esta determina la sede, el ámbito geográfico.
La creación de un territorio o se hace en función de
áreas geográficas uniformes, de la concentración de grupos humanos de
idiosincrasia semejante, de los volúmenes demográficos rural o urbano, del
movimiento y además de la existencia de vías de comunicación y medios de
transporte que garanticen a la población respectiva un fácil acceso a la
localidad.
Al igual que el Estado, todo municipio requiere una base territorial. Surge de la convivencia de familias que
residen en un territorio determinado, y que tiene plena conciencia de la
comunidad en que habita. Los vecinos
-hombres unidos por lazos de cercanía y de proximidad tienen vínculos,
necesidades, problemas e intereses comunes.
La Municipalidad es la institución que los vincula para estrechar tales
lazos, para satisfacer sus intereses, y
para resolver los problemas que resultan de la cohabitación comunal. Y si los miembros de una familia se denominan
"parientes" los del Municipio son "vecinos". Por eso el Estado debe reconocer y respetar la existencia de
las Municipalidades y su esfera propia de competencia que no puede ni debe
invadir u ocultar.
El territorio municipal es en el cual ejerce sus
competencias. Los Municipios Distritales pertenecen a una provincia. La
división del territorio municipal en distritos o provincias es competencia de
legislación nacional.
c. El
Poder Municipal.- Para RAÚL FERRERO REBAGLIATI [30] sostiene que el poder es inherente a
la naturaleza humana y que el Estado, en un primer aspecto, es
institucionalización del poder. El Poder es la energía organizadora de la vida
social. HAURIOU [31] señala es "una energía de la
voluntad" que asume el gobierno, gracias a su superioridad, para asegurar
el orden y crear el derecho. Ello significa
que la aptitud y el gusto del poder son
cualidades naturales del espíritu, al menos para ciertas personas dotadas de
ascendiente. El Poder es una fuerza al servicio de una idea. "Es una
fuerza nacida de la voluntad social preponderante, destinada a conducir el
grupo hacia un orden que estima benéfico y, llegado el caso, capaz de imponer a
los miembros los comportamientos que esta búsqueda exige".
KARL LOWENSTEIN [32]
"el poder político, como todo poder, puede ser conocido, observado,
explicado y valorado sólo en lo que concierne a sus manifestaciones y
resultados. Sabemos, o creemos saber, lo que el poder hace, pero no podemos
definir su sustancia y su esencia".
Por su parte MAX
WEBER [33],
precisa que el poder es "la probabilidad de imponer la propia voluntad,
dentro de una relación social, aún contra toda resistencia y cualquiera que sea
el fundamento de esa probabilidad". Para el tratadista español PABLO LUCAS VERDU [34],
el poder "es la capacidad de una persona o conjunto de personas de imponer
sus decisiones a una comunidad, determinando su obediencia y garantizándola, si
es menester, con la coerción".
BURDEAU [35] reafirma: "el fenómeno de
Poder no es exclusivo de la sociedad
política. Toda agrupación organizada en
forma durable para la obtención de un fin determinado, segrega -si se puede
emplear el término- un Poder, aun cuando éste no haya sido constitucionalmente
previsto. Por consiguiente, como la
sociedad política engloba gran variedad de agrupaciones, "Según la
ambición del fin social, el número de los adherentes, los medios de que disponen, estos Poderes tanto
serán estrellas de primera magnitud como modestos candiles cuya luz no alcanza
más que a un círculo restringido.
Para que se exija poder se tiene que tener autoridad
que nace del cargo innata al mismo. El Poder Municipal nace de la Ley que se
expresa en la facultad de emitir sus propias normas y reglamentos, Ordenanzas,
así como hacerlas cumplir. Tienen autoridad aquellas persona que pueden emitir
una orden y que las demás acuerdan acatarlas para ello se les da el derecho a
hacerlo, el derecho a mandar sobre sus propias personas y a decidir sobre sus
conductas.
"La autoridad es el reconocimiento de la
aptitud para mandar, de un hombre o de un grupo de hombres, por parte de
quienes conforman el otro término de la relación mando-obediencia. Tiene autoridad quien consigue acatamiento
sin necesidad de recurrir a sanciones o amenazas. La autoridad es facultad de
atraer el consentimiento del otro. La
autoridad sirve de fundamento -el mejor- al poder, implicando el reconocimiento
por los gobernados de la idoneidad de quien manda y también la existencia de un
proyecto atractivo en virtud del cual se colabora y obedece a fin de que surjan
beneficios".
NICOLÁS PÉREZ
SERRANO[36] dice que la autoridad "se manifiesta por la
respetabilidad, la pureza de fines, la rectitud de medios, la corrección de
conducta, la competencia probada, por el conjunto de valores ideales que
moralmente nos vinculan y que arrastran espontáneamente violencia nuestro acatamiento
hasta el punto que nos costaría esfuerzo
resistir a lo que espiritualmente nos obliga; la adhesión es la consecuencia
lógica que de la autoridad se desprende, pues sintiéndose los gobernados
atendidos, viendo satisfechas sus aspiraciones, y tributando fe y lealtad a los
titulares del Poder, cooperan al sostenimiento y a la prosperidad de la Nación
a que pertenecen".
El que tiene poder y autoridad puede acudir a la
fuerza o la posibilidad de utilizarla para ejercitar su autoridad, la fuerza
física no sólo está referido a bis física sino a los apremios que a ésta la
rodean antes de utilizarla. Para ser efectivo el poder ha de contar con dos
condiciones, como lo señala PABLO LUCAS
VERDÚ[37]
: "La coerción material y/o institucional.
O sea, mediante la fuerza, o a través de medios jurídicos institucionales, que en definitiva, si es
necesario, recurren a la primera.
Además, se requiere el consentimiento de los gobernados, sobre todo en las modernas democracias".
MARIO ALZAMORA
VALEZ [38] señala: Esta constante contraposición entre fuerza y
autoridad marca permanentemente el fenómeno del poder. A más autoridad, menor fuerza; a menor
autoridad, mayor fuerza. El gobierno municipal tiene autoridad y puede acudir
al uso de la fuerza para el cumplimiento de sus normas o disposiciones,
facultades que claramente las establece la Ley Orgánica. Como hemos señalado el
Poder es el conjunto de tales órganos que realizan tareas que les son propias
en orden a los fines de los Municipios. Los entes que desempeñan el Gobierno
Municipal cuya composición varía a través de los diversos ordenamientos
nacionales se hallan dotados de poderes, como el de legislar y administrar y de
atribuciones de diversa índole con el propósito de llevar a cabo los servicios
públicos, derivados de las necesidades de la comunidad.
RAÚL FERRERO
REBAGLIATI [39] precisa sólo el poder corresponde al
ámbito de lo jurídico y es a través de él que pueden ser analizados los otros
dos elementos del gobierno local. El
poder implica la existencia de un pueblo sobre el cual se ejerce y de un
territorio ocupado por ese pueblo, lo que quiere decir que tiene una base
física y una base humana.
Señala la Municipalidad está considerada como la
cédula política y del Estado, ya se trate de una formación natural o porque el
orden jurídico lo reconozca y regule. Surge como un fenómeno urbano, dada la
necesidad de las ciudades de contar con un gobierno local que atienda los
requerimientos de servicios comunes inmediatos, el cual se ejerce a través del
poder.
La Municipalidad puede enfocarse bien como
desconcentración o bien como descentralización por región, de tipo político o
administrativo. Pero también cuenta con un grado de autonomía que lo convierta
en una entidad de carácter político con funciones administrativas muy propias y
definidas. Si la Municipalidad no
existiera, la persona Humana quedaría directamente a merced del Estado para la
atención de sus exigencias esenciales y el Estado se dispersaría en una
multitud de funciones que no podría atender. La Comunidad Local, surge a manera de puente entre la familia y la
sociedad política, protege al hombre frente a todos los poderes gubernamentales
que lo amenazan y ayuda a la Administración a cumplir sus fines en busca del
bien común y la paz social para todos.
La Municipalidad "tiene personalidad jurídica y
plena capacidad para el cumplimiento de sus fines" y "en su calidad
de Administrador Público de carácter territorial" se le reconoce diversas
potestades públicas. He aquí la doble dimensión. Es, siempre, una entidad
representativa de una comunidad vecinal asentada en un territorio, y, como tal
entidad representativa y estructura básica de la organización del Estado que
sienta como valor fundamental el pluralismo político.
ALEXIS DE TOCQUEVILLE [40] señala: "La Municipalidad es la única
asociación que esta de tal modo en la naturaleza que, donde quiera que hay
hombres reunidos, se forma por sí mismo un Municipio. La sociedad municipal
existe, en todos los pueblos, cualesquiera que sean sus costumbres y sus leyes;
es el hombre quien hace los reinos y crea las repúblicas; el Municipio parece
salir directamente de las manos de Dios".
Lima, 13 de agosto de 2005
[2] Ginaud, Historia
del Derecho Romano
[3] La teoría
de la institución y de la fundación, traducción al español de Arturo Enrique
Sampay, Buenos Aires. 1968.
[4] Marie Benoit Schwalm. La Societé et
l’Etat. Flammarion 1937, pág. 8i.
[12] Luis Recasens Siches. La Vida Humana, la Sociedad y el
Derecho. Ed. 1940. México, págs. 175 y 176.
[19] Jellinek, Jorge, cit. Pág. 525.
[20] Fritz Fleiner, op. cit., pág. 85.
[22] Kelsen Hans, op. cit., pág. 460
[24] Carmona
Romay, Adriano, Ofensa y Defensa de la Escuela Sociológica del Municipio,
Maracaibo, Venezuela 1962.
[26] Lucas Verdu, Pablo, Curso de Derecho Político V.II
[34] Lucas Berrú, Pablo, Curso de Derecho Político
[35] Burdeau, Método de la Ciencia Política
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