LA REGIONALIZACIÓN

El artículo 188º de la Constitución Política de Estado señala que la Descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de estado de carácter obligatorio que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencias de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.

Por su parte la Ley de Bases de Descentralización Nº 27783 en su artículo 3º señala que la descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral armónico y sostenible del país mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno en beneficio de la población.

Las regiones nacen de una realidad geográfica, antropológica, cultural y social, personas pertenecientes a un mismo grupo natural ocupan espacios comunes y buscan su unión por características idénticas; establecen un mosaico de integridad con coincidencias, afinidades, es una comunidad de vida, integrada por valores profundos de su pasado. Los pueblos se agrupan en base a su vivencia natural y enfrentan problemas idénticos, los cuales deben superar en forma organizada. El conjunto de estos valores se llaman unidades geopolíticas con realidades históricas comunes.

El proceso de Regionalización es una tarea nacional impostergable que requiere de decisión política, y la participación democrática de la ciudadanía y competencias de cada una de las regiones.

El rol de las regiones tienen que ser planificadas, deben ir ligadas a la determinación de proyectos a ejecutarse, a la interacción de un desarrollo homogéneo y una labor ejecutiva de proyectos reales para desarrollar, no mas falsas ilusiones que nacen muertas porque la realidad las mató, las Regiones tienen que tener una vida propia que no estén ligadas al yugo centralista, sino que sean Entes de desarrollo, dentro de la Estructura del Estado Peruano.

Este proceso requiere necesariamente un cambio de mentalidad, para establecer conciencia regional en la regionalización debe ser un impulso para el cambio, debe responder al Proyecto del País, que se haga del Perú una nación donde no exista desarrollos desiguales, completamente desarticulado. Este proceso tiene que nacer de abajo hacia arriba; fortaleciendo los gobiernos locales, y que incluya la participación ciudadana como entes verdaderos de poder y de cambio y de arriba hacia abajo; donde el gobierno central transfiera en forma progresiva las competencias a los gobiernos subnacionales.

Los pueblos han perfilado sus tradiciones y rasgos culturales, los cuales no tienen que desaparecer sino más bien se tienen que integrar buscando el verdadero sentir de la Región. No hay que hacer de éste proceso extraño, sin el real convencimiento de sus grandes alcances, que sea un proceso de integración de la Comunidad Andina en la Sierra, de las Aldeas Nativas en la Selva y la identificación con los Pueblos Jóvenes en la Costa.

La Regionalización es un asunto de magnos alcances, esta debe contar a las diferentes instancias de gobierno descentralizadas con autosostenimiento y producto de la integración geográficos, políticos, social, económicos, antropológicos y cultural, y no estar sujeto a consideraciones distintas, debe ser una medida efectiva de preparación y organización planificada que nos conduzca al cambio trascendental para forjar una patria más justa y soberana, digna de sus hijos.

Hay que crear los canales para su identificación con la realidad, demos un paso adelante, trasladando el poder en forma real. Haciendo un proyecto de real dimensión con la movilización de todas las sangres.

La Regionalización, debe traer consigo las posibilidades cambios políticos, administrativos, económicos reconociéndoles la autonomía que les otorga la Constitución Política del estado, que se transfiera realmente el poder y se forje una nueva estructura del Estado Peruano que esté acorde con los tiempos en que vivimos.

            La desconcentración no es descentralización. La desconcentración es sencillamente un proceso para permitir a los organismos regionales del gobierno central tomar decisiones más cerca de la gente, pero la responsabilidad y la dirección de política es centralista. El modelo que casi todos los países del mundo están adoptando es un modelo descentralizado. Hay un proceso enorme de descentralización en Europa. Países centralizados históricamente como Francia e Inglaterra están envueltos en un proceso de descentralización. Recientemente, Francio otorgó un estatuto de autonomía a Córcega y la Gran Bretaña ha concedido parlamentos autónomos a Escocia y al país de Gales.

            En un sistema de delegación, los gobiernos locales, los gobiernos subnacionales todavía actúan como agentes del gobierno central, las perspectiva de política son de arriba-abajo, hay una preponderancia de los intereses nacionales sobre los intereses locales. En cierto punto, los gobiernos subnacionales aplican políticas diseñadas a nivel nacional y la autonomía presupuestaria de los gobiernos subnacionales bajo este concepto de delegación es limitada.

            El esquema de delegación de gobierno es más frecuente en los países con sistema político unitario, en Europa: Inglaterra y Francia, pero también hay federaciones, en Alemania, donde el sistema político de descentralización se puede considerar más bien un sistema delegado que un sistema de devolución.

            El sistema de devolución –que es mucho más frecuente en sistemas federales pero también en sistemas unitarios como en el caso de España. España es un país unitario pero, sin embargo, hay devolución a nivel regional y a nivel local. A los gobiernos se les concede autonomía para decidir y las decisiones y la evolución políticas son, en muchas ocasiones de abajo hacia arriba y los criterios evaluativos respecto a cuál es una buena política de gobierno, cuáles son las prioridades de gasto y cuáles son las políticas más acertadas para el país, no sólo son nacionales sino también locales y muchas veces hay conflicto entre ellos. Tiene que haber un sistema para compaginar y resolver conflictos, pero no siempre el interés nacional persevera sobre el interés local o subnacional.

            La descentralización va de forma conjunta con la democracia, este matrimonio, si se puede decir, entre descentralización y democracia política. La descentralización también se usa en muchas ocasiones como una fórmula para resolver problemas políticos que son, en cierta medida, insolubles dentro de un sistema unitario de gobierno.

            Lo más importante para avanzar en el proceso de descentralización es lograr la eficiencia económica. Los gobiernos subnacionales y los municipios están más cerca de los problemas de los ciudadanos, tienen información sobre sus necesidades, sobre sus preferencias mucho más que lo que tienen los agentes o los burócratas del gobierno central. Por lo tanto, un sistema descentralizado puede usar el gasto, puede usar los recursos fiscales de una manera más eficiente para promover el bienestar del pueblo.

            También en cierto grado, la descentralización puede, si se diseña de una forma acertada, promover la movilización de ingresos económicos si se da autonomía a los gobiernos locales para recaudar sus propios recursos, sus impuestos.

            El  problema fundamental con la descentralización es que puede llevar a la falta de estabilidad económica. Los ejemplos más claros están aquí en Latinoamérica: en el Brasil y Argentina en el pasado, donde un sistema descentralizado de gobierno que  no estaba bien diseñado, que no estaba controlado, condujo a períodos de inflación y desestabilización económica.

            La descentralización, tiene que ser tomado en cuenta en el momento de diseñar el sistema, que no puede crear desigualdades regionales más agudas si se les da autonomía de ingresos a los gobiernos subnacionales y autonomía de gasto, puesto que hay diferencias en bases económicas, en capacidad de recaudación de impuestos. Un sistema de descentralización puede llevar fácilmente a más desigualdades de gasto por habitante entre las regiones o municipios del país.

            En el sentido de cómo organizar el sistema vertical de gobierno, hay dos sistemas: uno es una estructura jerárquica, en la que cada nivel responde a su nivel superior, el nivel provincial/regional dialoga o responde al gobierno central y después los gobiernos locales, los municipios, responden exclusivamente a las regiones, a las provincias, a los estados; este sistema es más común en los sistemas federales.

            El otro sistema de organización vertical es un sistema de estructura bifurcada; con éste podemos decir que se pude diseñar un sistema vertical de gobierno, en el cual el gobierno central dialoga con los gobiernos provinciales  y, al mismo tiempo, dialoga o trabaja con los gobiernos locales o municipios. No hay una relación entre el nivel intermedio provincial o regional con los niveles locales. Este sistema es bastante más común en países unitarios, por ejemplo Inglerra, Polonia, Ucrania o la República Checa.

            Existen, varios requerimientos para un proceso de descentralización exitoso. Un primer grupo son de naturaleza política. Un sistema descentralizado tiene que tener un sistema democrático de elecciones para el ejecutivo, elecciones para el legislativo de cada nivel de gobierno y debe haber una rendición de cuentas, en un sistema descentralizado los responsables de los gobiernos subnacionales tienen que rendir cuentas a sus ciudadanos, a sus electores. Y para que haya un sistema político representativo, democrático, tiene que haber información y transparencia en las cuentas y presupuestos.

            Tiene que haber un marco adecuado, un sistema de proceso presupuestario que sea autónomo, que sea eficiente, que cubra todos los aspectos fundamentales del presupuesto de gastos.

            No se puede tener descentralización sin una capacidad administrativa local eficiente. No tenemos un sistema, una capacidad administrativa local porque, en general, no ha habido descentralización. Si podemos empezar a tener un desarrollo de capacidad administrativa local a través de la capacitación del personal, entonces sí habría descentralización.

            En términos de estrategias de descentralización, el primer reconocimiento es que no hay un sistema perfecto, no hay un sistema ideal, no hay un sistema que podamos traer al Perú de otro país y decir esto va a funcionar aquí porque funcionó en otro país; esta es un forma equivocada de llegar al problema. El sistema descentralizado de cada país tiene que crearse en el país, tiene que responder a las necesidades, tiene que responder a los intereses, a la historia del país.

            La descentralización se puede hacer de golpe o se puede hacer de una forma gradual. En Indonesia, con el paso al sistema democrático para salvar el país de las tendencias separatistas en las islas de Sumatra, Borneo y Papúa, que resentían la dominación política de Java, se recurrió a un proceso de descentralización instantáneo, de choque, en seis meses. Este proceso ha sido calificado por muchos como un desastre; lo mismo está sucediendo con Pakistán. Lo mejor, es hacer la descentralización de una forma gradual.

            La descentralización se puede hacer de una forma simétrica o asimétrica. En el proceso simétrico se les da a todos los gobiernos subnacionales las mismas responsabilidades de gasto, las mismas fuentes de ingreso. Muchos países han intentado un proceso de descentralización asimétrico, es decir, dar paquetes de  responsabilidades y recursos, que son mejor medidos en función de la capacidad administrativa de los gobiernos subnacionales.

            Cuando se hace la descentralización tiene que haber un sistema de reformas complementarias. No se debe pensar que con aprobar una ley en el Congreso sobre la descentralización el proceso se ha acabado; hay una serie de reformas de leyes que tienen que acompañar, que tienen que estar compaginadas con el proceso de descentralización. Igualmente, tiene que haber una reforma tributaria si se va a conceder fuentes de ingresos a los gobiernos subnacionales; tiene que haber una reforma presupuestaria, ya que va a haber mucho más autonomía a nivel regional, a nivel local. Con respecto a las decisiones presupuestarias, el sistema legislativo y los organismos de gobierno central van a intervenir de una forma distinta como lo hicieron bajo un sistema centralizado. Debe haber también una reforma administrativa.

            Los pilares fundamentales de un sistema descentralizado, son cuatro: el primero es la asignación de competencias del gasto. Este es el primer paso. No se puede descentralizar recursos económicos, no se puede descentralizar impuestos, sin antes saber cuál es la asignación de competencias, y esto no sólo se refiere a quién va a ser el responsable de la competencia.

            El segundo pilar es la asignación de fuentes de ingreso. una vez que hemos establecido cuáles son las competencias, entonces se diseña una asignación de fuentes de ingreso que permita, en la medida de lo posible, financiar el costo de la proyección de servicios que se ha concedido o asignado a cada nivel de gobierno.

            El tercer pilar fundamental de un sistema descentralizado de gobierno es el sistema de transferencias. En general, siempre va a haber una falta de correspondencia entre la asignación de gastos y la asignación de ingresos, esto es, una falta de correspondencia vertical, un desbalance vertical, porque el gobierno central puede retener la mayoría de las fuentes de ingresos.

            El sistema de transferencias es también crucial, muy importante, para igualar o compensar diferencias en la capacidad económica, de recursos económicos y necesidades de gasto a nivel subnacional. Va a haber municipios ricos, municipios pobres, regiones ricas y regiones pobres; por tanto, la mayoría de los países diseñan un sistema de transferencias de compensación o igualación para ayudar a los gobiernos locales con baja capacidad económica o para asistir en la prestación de servicios cuando existe una necesidad de gastos mayor.

            Por último, el cuarto pilar es establecer un sistema de crédito a nivel regional, a nivel local, si se transfieren las responsabilidades de gasto por infraestructura de inversión a nivel subnacional. En este caso se debe pensar en desarrollar un sistema de crédito local. En general, si se descentralizan las funciones de gasto, deben ser también los gobiernos locales, los gobiernos provinciales los que tengan la responsabilidad de invertir. Sin embargo, en la práctica los sistemas de crédito local tienen una cantidad enorme de problemas y de riesgos. Por lo tanto, un sistema de crédito local tiene que ir acompañado de controles explícitos y muy eficientes.

           

            La descentralización es una cuestión fundamentalmente política, que tiene que haber consenso nacional y una discusión completa a nivel nacional con inclusión de todos los niveles de gobierno, de todas las esferas de responsabilidad o de intervención social, política.

            La cuestión técnica, es naturalmente crucial. Si tenemos un consenso político pero no tenemos un diseño técnico bueno y completo, entonces estaremos condenados al fracaso en el proceso de descentralización.

            El proceso de descentralización es un sistema complejo, hasta cierto punto muy delicado, y que tiene que tener funcionando bien esos cuatro pilares. Tiene que haber una asignación de gastos, una asignación de recursos, un sistema de transferencias y un sistema de crédito controlado para que el sistema pueda funcionar bien. Si no se compaginan estos cuatro elementos y si no se acompañan con democracia, con rendición de cuentas, si no existe capacitación o competencia administrativa a nivel local, el sistema descentralizado no va a funcionar y todo se va a tener que devolver al centro. La descentralización se convierte en fracaso.

            El paso más importante al comenzar a diseñar el proceso, es reconocer que los fondos deben seguir a la competencia de gasto. Nunca se debe descentralizar fondos si no se sabe quién va a ser el responsable en las distintas competencias. Esto es un problema que ha afrontado, en forma dolorosa, el proceso de descentralización en Latinoamérica.

            En materia de descentralización, la simplicidad y la transparencia son mucho más importantes que la complejidad o la exactitud o las leyes enormemente complicadas. Tiene que haber un sistema de diálogo, tiene que haber instituciones de cooperación entre los distintos niveles de gobierno para rellenar esos huecos que van a existir en el sistema legal.

            La simplicidad y la transparencia son fundamentales, si no existe una rendición de cuentas, si no existe una rendición de cuentas al electorado, a quien paga los impuestos, no hay un sistema descentralizado eficiente; por lo tanto, es importante que el sistema político y otras instituciones den soporte y fundamenten esta rendición de cuentas basada en la autonomía y democracia.

            Para que el proceso de descentralización funcione tiene que haber una habilidad del gobierno para supervisar el comportamiento, la efectividad de los gobiernos subnacionales. Pero conceder al gobierno una función de supervisión, de monitoreo, no quiere decir que el gobierno vaya a crear controles excesivos con respecto a los gobiernos locales, estas intervenciones de control excesivo estarían comprometiendo la autonomía presupuestaria o, básicamente, el objetivo de la descentralización.

            Tiene que haber un reconocimiento de que el proceso de descentralización no es un proceso aquí y ahora y se acabó; es un proceso continuo, que siempre va a estar en flujo. Son sistemas vivos, son sistemas que están en flujo, que están en cambio, y, por lo tanto, desde el principio son dinámicos. (Jorge Martínez Vásquez)

Lima, 18 de mayo de 2005