DISPOSICIONES
MUNICIPALES
El artículo 188° primera parte de la
Constitución Política del Estado, establece: “La descentralización
es una forma de Organización democrática y constituye una política permanente
de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el
desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza por
etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una
adecuada asignación de competencias y transferencias de recursos del gobierno
nacional hacia los gobiernos regionales y locales”.
El artículo 194° primera parte de la
Constitución Política del Estado, establece que: “Las
municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local.
Tienen autonomía política económica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a
Ley (…)”.
El artículo 195° de
la constitución Política del Estado, establece cuales son las competencias de
los gobiernos locales.
El artículo I del Título Preliminar de
la Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972 establece que: “Los gobiernos locales son entidades
básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de
participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y
gestionan con autonomía los interese propios de las correspondientes
colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio,
la población y la organización.
Las
municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno
promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y
plena capacidad para el cumplimiento de sus fines”.
El artículo II del Título Preliminar de
la Ley Orgánica de Municipalidades N°27972 establece que: “Los gobiernos locales gozan de
autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia. La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para
las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos
y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico”.
El artículo IV del Título Preliminar de
la Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972 establece que: “Los gobiernos locales representan al
vecindario, promueven la adecuada presentación de los servicios públicos
locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción”.
El artículo V del Título Preliminar de
la Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972 establece que: “La estructura, organización y funciones
específicas de los gobiernos locales se cimientan en una visión de Estado
democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad de
lograr el desarrollo sostenible del país.
En el marco del proceso de
descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más
cercano a la población es el más idóneo para ejercer la compete4ncia o función;
por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que
pueden ser cumplidas más eficientemente
por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que
puede ser ejecutado por los gobiernos locales”.
A
partir del artículo 73° al 87° de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972,
establece las competencias exclusivas y compartidas, así como las funciones que
cumplen los gobiernos locales.
Los
gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en
los asuntos de su competencia. Los espacios de autonomía reconocidos por la
Constitución presuponen a su vez el reconocimiento de la existencia para cada
uno de ellos, de un poder de derecho público al que competen las facultades de
dictar normas jurídicas, organizar su aparato administrativo, la aprobación de
sus respectivos presupuestos, definir sus políticas, administrar sus bienes y
establecer la forma y oportunidad en que sus ingresos serán gastados.
La
autonomía radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y
de administración con sujeción al ordenamiento jurídico. La autonomía municipal
constituye una garantía institucional, esto es, un instituto
constitucionalmente protegido; la que supone la capacidad de auto
desenvolvimiento en lo administrativo, político y económico de las
municipalidades.
El
legislador ha concebido a la municipalidad como el órgano local, con autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia,
encargado de organizar reglamentar y administrar los servicio públicos locales,
así como planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones y
ejecutar los planes y programas correspondientes, entre otras funciones, que es
instrumento básico de la descentralización del país.
Respecto a la autonomía el Tribunal
Constitucional se ha pronunciado en reiteradas oportunidades; así en el
Fundamento N° 04 Expediente N° 0016-2003-AI/TC, señala que la autonomía
municipal garantiza a los gobiernos locales: “Desenvolverse con
plena libertad en los aspectos administrativos, económicos y políticos (entre
ellos los legislativos). Es decir, se garantiza que los gobiernos locales en
los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las
potestades necesarias para garantizar su autogobierno (…)”.
Continuará…
Polémica
Municipal – Semana del 10 al 16 de febrero de 2005 – Edición N° 256
Continuando con nuestro análisis de la Ley del Sistema
Nacional de Acreditación y su reglamento, debemos señalar el Fundamento N° 04
de la sentencia recaída en el Expediente N° 010-20012-AI/TC, el Tribunal
Constitucional precisa que: “La autonomía municipal constituye, en esencia, una
garantía institucional, esto es, un instituto constitucionalmente protegido
que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla,
vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institución de los excesos que
pudieran cometerse en el ejercicio de la función legislativa, y persigue
asegurar que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no
sean trastocados de forma que la conviertan en impracticable o irreconocible.
La autonomía municipal supone la capacidad de autodesenvolvimiento en lo
administrativo, político y económico de las municipalidades, sean provinciales
o distritales (…)”.
Sin embargo, de conformidad con la Décimo Quinta
Disposición Complementaria de la Ley N° 27972 Ley Orgánica de Municipalidades,
el sistema de acreditación de los gobiernos locales es regulado por ley, con
votación calificada sobre la base de la propuesta técnica elaborada por el
Consejo Nacional de Descentralización. En este sentido, con fecha 09 de julio de
2004, se promulgó la Ley N° 28273 Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales, cuyo objetivo
es acreditar la existencia de capacidades de gestión afectiva en los gobiernos
regionales y locales, para asumir las competencias, funciones, atribuciones y
recursos. La acreditación asocia el proceso de transferencia de competencias,
este sistema determina la capacidad de gestión de los gobiernos locales.
Al haber sido promulgada la Ley N° 28273, se ha otorgado
un plazo de 60 días al Poder Ejecutivo para que previa a la opinión del Consejo
Directivo del Consejo Nacional de Descentralización publique el Reglamento
correspondiente.
En consecuencia, es a partir de la dación de la Ley N°
28273 que los gobiernos locales para formar parte del proceso de transferencia
deberán acreditarse, siguiendo los procedimientos y en cumplimientos de los
requisitos exigidos; sin embargo, lo mismo que ha sido recogido por el
Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y
Locales Decreto Supremo N° 080-2004-PCM.
La acreditación de las capacidades como condición de las
transferencias de competencias es un principio general de la descentralización,
que está desarrollado en la Ley de Bases de la Descentralización y en la Ley
del Sistema de Acreditación y su Reglamento.
La transferencia de los programas sociales se inició ya
desde el 2003, antes de la aprobación de la Ley del Sistema de Acreditación,
los problemas que se han generado en este campo han brotado cuestionamientos a
las acreditaciones que el CND viene desarrollando como condición previa a la
transferencia de programas sociales como PRONAA y FONCODES, somos de la idea
que no debe existir la acreditación para que se produzca la transferencia de
los programas sociales y esta tiene que ser de forma automática, claro está
bajo una supervisión, apoyo y orientación de los programas transferidos por
parte de los organismos encargados.
Revisemos rápidamente los requisitos que establece la Ley
del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales en su
artículo 7°,8° y 9°.
Los requisitos para la acreditación son:
a)
Plan de Desarrollo
Regional o Local aprobado conforme a Ley.
b)
Plan de Desarrollo
Institucional, con los planes sectoriales respectivos.
c)
Plan Anual y
Presupuesto Participativo aprobados, del ejercicio fiscal en el que se transfiere
las competencias.
d)
Plan Básico de
Desarrollo de Capacidades Institucionales y de Gestión de competencias y
funciones materia de transferencia.
e)
Actas de Instalación
y Sesiones de los Consejos de Coordinación Regional o Local.
f)
Cumplimiento de las
normas de prudencia y Transparencia Fiscal contenida en los artículos 90°-A de
la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y 148° de la Ley Orgánica de
Municipalices, concordantes con el Principio Específico de Responsabilidad
Fiscal establecido por el artículo 5° de la Ley Orgánica de Bases de la
Descentralización.
g)
Plan de Participación
Ciudadana.
h)
Conformación de la
Agencia de Promoción de Inversiones.
i)
Lineamientos de
Políticas Sectoriales regionales y locales aprobados por los respectivos
Consejos Regionales o Consejos Municipales, Cuadro de Asignación de Personal,
Presupuesto Analítico de Personal, Reglamento y manuales de Organización y
Funciones, desarrollados de acuerdo a las competencias solicitadas.
Es
decir todo un peregrinaje lo cual ha generado
que no se tenga acceso a la transferencia de las competencias por parte
del gobierno central tan pregonada por el gobierno.
Los
requisitos para la acreditación de las Municipalidades son:
a)
Plan de Desarrollo
Municipal, Concertado y Presupuesto Participativo del ejercicio fiscal en el
que se solicita la transferencia, aprobados conforme a Ley.
b)
Acta de instalación y
de Sesiones del Consejo de Coordinación Local.
c)
Ejecución
presupuestal en el ejercicio anterior, superior o igual al 80% del Presupuesto
Institucional Modificado.
Las Municipalidades que perciben más de 8 UIT por
concepto de FONCOMUN, deberán acreditar, además de los requisitos antes
señalados, los siguientes:
d) Cumplimiento de obligaciones
de rendición de cuentas de Transferencia Fiscal.
e) Presupuesto de Inversiones superior o igual al 50% de la transferencia del FONCOMUN.
e) Presupuesto de Inversiones superior o igual al 50% de la transferencia del FONCOMUN.
En igual sentido esto nos lleva a que los gobiernos
locales tampoco puedan acceder a la transferencia de las competencias conforme
se ha plasmado en la Constitución Política del Estado.
Para la elaboración de los indicadores de gestión los cuales serán utilizados para el sistema de información que administra el CND se toma en cuenta los siguientes criterios.
1)
De gestión de los
servicios que se van a proveer a la población, cuyos componentes son:
cobertura, calidad y costos de los servicios.
2)
De gestión internos,
relacionados con los procesos administrativos internos.
3)
Fiscales, compuesto
por variables económicas y financieras que se ponen en práctica en la
administración regional o local.
4)
De competitividad y
desarrollo económico referido al potencial económico e inversiones.
5)
De participación
Ciudadana, conforme a lo establecido en las leyes de la materia.
6)
De acceso a la
información y transparencia en la gestión, conforme a la Ley de Transparencia y
Acceso a la información.
7)
De compatibilidad de
los planes de desarrollo regional con las políticas nacionales de desarrollo.
Todas estas trabas ha generado que a la actualidad
solamente se hayan transferido un 25% a las Municipalidades Distritales y 65% a
las Municipalidades Provinciales en cuanto a los programas sociales y en líneas
generales sólo se han acreditado un 15% de las Municipalidades Provinciales y
Distritales, lo cual viene retrasando el proceso de Descentralización.
Continuará…
Polémica Municipal – Semana del 24 de
febrero al 02 de marzo de 2005 – Edición N° 258
La acreditación ha sido un proceso burocrático, formal,
que en ningún caso ha investigado por las capacidades de las municipalidades de
adquirir, almacenar y repartir alimentos o de construir pequeñas obras de
infraestructura productiva o social. De otro lado, éstas son actividades que
las municipalidades vienen realizando desde hace mucho tiempo, gestionan desde
los años 80 el Programa del Vaso de Leche y construyen, desde siempre, caminos,
veredas, canales y reparan postas y escuelas, entre otras obras de
infraestructura local. Pero hay también una base de experiencia desde la cual
reclamar la transferencia de esos programas y cuestionar las acreditaciones en
curso.
El Reglamento define los procedimientos y cronogramas que
conducen a las transferencias, lo que incluye la elaboración del Plan
Quincenal, la elaboración de Planes Anuales de Transferencias, y el proceso que
lleva a la acreditación de capacidades y la transferencia de las competencias.
El Plan Quincenal es producto de la integración que el CND hace de la oferta de
funciones transferibles presentada por los sectores y la demanda por
transferencias que presentan las regiones, provincias y distritos se supone que
esta Plan debe servir como marco para los Planes Anuales que el CND elabora en coordinación con los sectores,
detallando las funciones que se transferirán cada año.
Participa Perú ha señalado con mucha claridad si los
planes quincenales se elaboran de manera realmente concertada con las
autoridades regionales y locales y si se involucra en el proceso a la sociedad
civil, entonces podrán ser vistos como una verdadera hoja de ruta de la
descentralización del poder hacia las regiones y las localidades.
Los planes quincenales elaborados de manera
verdaderamente participativa, harán que los contenidos de los planes anuales y
los requisitos específicos que deben cumplir las regiones y las municipalidades
para acceder a las competencia, sean conocidos con la debida anticipación, a
fin que todos se preparen mejor para sumir las responsabilidades que les
correspondan en el proceso y que se puedan diseñar planes de asistencia técnica
y capacitación que permitan el desarrollo de las capacidades necesarias para la
acreditación.
Una vez establecido el Plan Quincenal hacia el final del
año anterior al quinquenio que se inicia, la cronología del proceso anual se
detalla.
Primero, los sectores del Ejecutivo presentan-hasta
febrero de cada año-sus Propuestas de Plan Sectorial de Transferencias, tomando
como referencia el Plan Quincenal concertado con todos los actores. Segundo, el
CND presenta al Consejo de Ministros-hasta marzo de cada año-la propuesta de
Plan Anual de Transferencias para ese año.
Segundo, el CND toma como referencia el Plan Quincenal y
coordina con los sectores, pero no se consulta con los Gobiernos Regionales ni
Locales. Si la elaboración del Plan Anual debería ser la operativización del
plan de mediano plazo. Esto dependerá de la calidad del proceso de concertación
en torno al Plan Quincenal y de la voluntad política del Ejecutivo de
respetarlo.
Tercero, el consejo de Ministros aprueba-hasta el 6 de
abril siguiente y mediante un Decreto Supremo, el Plan Anual de Transferencia.
Es bueno que se haya fijado una fecha límite para que el Ejecutivo apruebe el
Plan Anual y se eviten retrasos en el proceso anual.
Cuarto, las regiones y gobiernos locales tienen plazo
hasta el fin de abril para solicitar algunas o todas las competencias
contenidas en el Plan Anual de ese año y suscribir los convenios de cooperación
con los sectores que transfieren.
Quinto, en el marco de los convenios, y durante mayo,
junio y julio, las regiones y localidades reciben capacitación y asistencia
técnica para desarrollar las capacidades necesarias para ser acreditadas.
Sexto, durante agosto y setiembre, el CND o las entidades
certificadoras certifican-o no-a las regiones y gobiernos locales que hayan
solicitado transferencias. Sobre esa base el CND las acredita, o no, lo cual
nos parece un absurdo porque en todo caso pueden subsanar lo que les falte.
Séptimo, a partir de enero del año siguiente, se inician
las transferencias.
Sin embargo, debemos asegurar que la elaboración de los
Planes Quincenales sea un verdadero ejercicio de concertación entre las
autoridades nacionales, regionales y locales, y la sociedad civil en todos los
ámbitos de gobierno.
Se debe asegurar que la sociedad civil regional y local
tenga voz a lo largo del proceso de definición de los planes quincenales. No se
trata tan solo de asegurar que las autoridades regionales y locales sean
consultadas adecuadamente por el Ejecutivo, sino también que éstas consulten
adecuadamente a sus ciudadanos y ciudadanas.
Continuará…
Polémica Municipal – Semana del 03 al 09
de Marzo de 2005 – Edición N° 259
Continuando con nuestro análisis del Sistema de
Acreditación se debe asegurar un Plan de Asistencia Técnica y Capacitación que
contribuya a que las regiones y municipalidades desarrollen las capacidades
necesarias para cumplir con los requisitos requeridos para acceder a las
competencias consideradas en el Plan Quincenal.
El Reglamento detalla los requisitos generales que los
gobiernos regionales locales deben cumplir para ser acreditados. Estos
requisitos deben presentar Lineamientos de Políticas Sectoriales Regionales y
Locales así como Cuadros de Asignación de Personal, Presupuesto Analítico del
Personal, y Reglamento y Manual de Organización y Funciones de acuerdo a las
funciones que solicitan.
La norma define que, cada año, los sectores que ejercen
las competencias a ser transferidas establecerán los requisitos específicos que
deben cumplirse en relación con cada una de ellas, incluyendo los recursos
humanos, la infraestructura y la normatividad administrativa necesaria para
ejercer la competencia a ser transferida.
Es importante asegurar que estos requisitos sean
definidos antes y durante la elaboración de los planes quinquenales, de manera
que se puedan diseñar planes de asistencia y capacitación y que las regiones y
gobiernos locales puedan decidir que piden y qué no piden para ese quinquenio y
para cada año.
Una región o municipalidad no logra acreditar las capacidades
necesarias para acceder a las funciones requeridas, no podrá solicitar alguna
nueva función hasta no lograr dicha acreditación. Para cada función a ser
transferida se definirán los indicadores de gestión, los que alimentarán el
Sistema de Información de la Gestión Pública Descentralizada.
El Reglamento no establece maneras para que la población
de las regiones y municipalidades participe de la evaluación de la calidad de
la gestión de esas competencias por parte de sus autoridades. ¿Acaso quedará
solamente en manos del CND la potestad de monitorear y valuar la gestión de las
autoridades regionales y locales?
No creemos que-en el marco de planes quinquenales
elaborados de manera concertada y con planes de mediano plazo para el
desarrollo de las capacidades requeridas para cada competencia a ser
transferida-quede en manos del CND la capacidad totalmente discrecional de
decidir quién está apto para acceder a las transferencia solicitadas, o para
solicitar nuevas transferencias. Una vez realizada esta transferencia, su buena
o mala gestión debe ser premiada o sancionada por la ciudadanía mediante la
renovación de la confianza a las autoridades responsables o la elección de
nuevas opciones. No es aceptable un tutelaje desde el Gobierno Central que violenta
la autonomía de las regiones y las municipalidades.
Para elaborar el primer Plan Quinquenal, tanto los
sectores del Ejecutivo, los Gobiernos Regionales y Locales tienen plazo hasta el 31 de diciembre para presentar sus
respectivas ofertas y demandas. Parece poco serio pretender que en este lapso
puedan diseñarse y presentarse propuestas sectoriales, regionales y locales de
mediano plazo en base a las cuales el CND elabore, para antes de febrero, un
Plan Quinquenal que sirve de marco de referencia para la transferencia de
competencias de los siguientes cinco años y la elaboración del Plan Anual 2005,
lo cual no se ha cumplido.
La importancia de la elaboración de planes quinquenales
es la oportunidad de lograr una concertación amplia e informada entre autoridades
centrales, regionales y locales y la sociedad civil, entre las fechas, no hay
el tiempo suficiente para hacer de esta elaboración un verdadero proceso de
concertación.
La publicación del Reglamento de la Ley del Sistema de
Acreditación abre el camino para poner en marcha uno de los procesos de la
descentralización, pero también plantea enormes interrogantes sobre la real
participación de las regiones y municipalidades en la definición de las
estrategias de transferencias, sobre la participación de la sociedad civil en
estas decisiones y sobre la viabilidad de poner en práctica un efectivo sistema
de asistencia técnica y capacitación.
El Reglamento debe asegurar la elaboración de los planes
quinquenales sea un verdadero proceso de concertación y que se garantice una
efectiva asistencia técnica y capacitación a las localidades y las regiones de
manera tal que se contribuya realmente a su acreditación y a la mejor gestión
de las competencias a ser transferidas. Más que una barrera a la acreditación
debiera ser un instrumento para promoverla en las mejores condiciones posibles.
Creemos que se debe suspender el proceso de acreditación,
el cual pasa por derogar la Ley N° 28273 y su Reglamento, la Décimo Quinta
Disposición Complementaria de la Ley N° 2797 y demás normas; por cuanto las
mismas atentan contra la autonomía de las municipalidades distritales y
provinciales que por mandato constitucional le corresponde y la transferencia debe ser conducida por el
Consejo Nacional de Descentralización, conforme a lo establecido en la Ley de
Bases de la Descentralización Ley N°
27783, sin poner bayas ni obstáculos que impidan que el proceso de
descentralización y de las transferencias de las competencias sea dinámico,
toda vez que los gobiernos locales han demostrado capacidad de gestión al
manejar sus recursos propios, sus impuestos creados a favor de ellos, las
transferencias que las hace el gobierno central por diferentes razones y la
administración de programas sociales como el Vaso de Leche.
Polémica Municipal - Semana del 10 al 16 de
marzo de 2005 – Edición N°260
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