Continuando con nuestro análisis de la Ley del
Sistema Nacional de Acreditación y su reglamento, debemos señalar el Fundamento
Nº 04 de la sentencia recaída en el Expediente Nº 010-2001-AI/TC, el Tribunal
Constitucional precisa que: “La autonomía municipal constituye, en esencia, una
garantía institucional, esto es, un instituto constitucionalmente protegido
que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla,
vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institución de los excesos que
pudieran cometerse en el ejercicio de la función legislativa, y persigue
asegurar que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no
sean trastocados de forma que la conviertan en impracticable o irreconocible.
La autonomía municipal supone la capacidad de autodesenvolvimiento en lo
administrativo, político y económico de las municipalidades, sean provinciales
o distritales (…)”.
Sin embargo, de conformidad con la Décimo Quinta
Disposición Complementaria de la Ley Nº 27972 Ley Orgánica de Municipalidades,
el sistema de acreditación de los gobiernos locales es regulado por ley, con
votación calificada sobre la base de la propuesta técnica elaborada por el
Consejo Nacional de Descentralización.
En ese sentido, con fecha 09 de julio de 2004, se
promulgó la Ley Nº 28273 Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos
Regionales y Locales, cuyo objetivo es acreditar la existencia de capacidades
de gestión efectiva en los gobiernos regionales y locales, para asumir las
competencias, funciones, atribuciones y recursos. La acreditación asocia el
proceso de transferencia de competencias, este sistema determina la capacidad
de gestión de los gobiernos locales.
Al haber sido promulgada la Ley Nº 28273, se ha
otorgado un plazo de 60 días al Poder Ejecutivo para que previa a la opinión
del Consejo Directivo del Consejo Nacional de Descentralización publique el
Reglamento correspondiente.
En consecuencia, es a partir de la dación de la Ley Nº
28273 que los gobiernos locales para formar parte del proceso de transferencia
deberán acreditarse, siguiendo los procedimientos y en cumplimiento de los
requisitos exigidos; sin embargo, lo mismo que ha sido recogido por el
Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y
Locales Decreto Supremo Nº 080-2004-PCM.
La acreditación de las
capacidades como condición de las transferencias de competencias es un
principio general de la descentralización, que está desarrollado en la Ley de
Bases de la Descentralización y en la Ley del Sistema de Acreditación y su
Reglamento.
La transferencia de los programas sociales se inició
ya desde el 2003, antes de la aprobación de la Ley del Sistema de Acreditación,
los problemas que se han generado en este campo han brotado cuestionamientos a
las acreditaciones que el CND viene desarrollando como condición previa a la
transferencia de programas sociales como PRONAA y FONCODES, somos de la idea
que no debe existir la acreditación para que se produzca la transferencia de
los programas sociales y esta tiene que ser en forma automática, claro está
bajo una supervisión, apoyo y orientación de los programas transferidos por
parte de lo organismos encargados.
Revisemos rápidamente los requisitos que establece la
Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales en su
artículo 7º, 8º y 9º .
Los requisitos para la acreditación son:
a) Plan de Desarrollo Regional o Loca aprobado conforme a
Ley.
b) Plan de Desarrollo Institucional, con los planes
sectoriales respectivos.
c) Plan Anual y Presupuesto Participativo aprobados, del
ejercicio fiscal en el que se transfiere las competencias.
d) Plan Básico de Desarrollo de Capacidades Institucionales
y de Gestión de las competencias y funciones materia de transferencia.
e) Actas de Instalación y Sesiones de los Consejos de
Coordinación Regional o Local.
f) Cumplimiento de las normas de prudencia y
Transparencia Fiscal contenidas en los artículos 90º-A de la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales y 148º de la Ley Orgánica de Municipalices, concordantes
con el Principio Específico de Responsabilidad Fiscal establecido por el
artículo 5º de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización.
g) Plan de Participación Ciudadana.
h) Conformación de la Agencia de Promoción de
Inversiones.
i) Lineamientos de Políticas Sectoriales regionales y
locales aprobados por los respectivos Consejos Regionales o Concejos
Municipales, Cuadro de Asignación de Personal, Presupuesto Analítico de
Personal, Reglamento y Manuales de Organización y Funciones, desarrollados de
acuerdo a las competencias solicitadas.
Es decir todo un peregrinaje lo cual ha generado que
no se tenga acceso a la transferencia de las competencias por parte del gobierno
central tan pregonada por el gobierno.
Los requisitos para la acreditación de las
Municipalidades son:
a)
Plan de Desarrollo
Municipal, Concertado y Presupuesto Participativo del ejercicio fiscal en el
que se solicita la transferencia, aprobados conforme a Ley.
b)
Acta de Instalación y
de Sesiones del Consejo de Coordinación Local.
c)
Ejecución
presupuestal en el ejercicio anterior, superior o igual al 80% del Presupuesto
Institucional Modificado.
Las Municipalidades que perciban más de 8 UIT por
concepto de FONCOMUN, deberán acreditar, además de los requisitos antes
señalados, los siguientes:
d)
Cumplimiento de
obligaciones de rendición de cuentas de Transparencia Fiscal.
e)
Presupuesto de
Inversiones superior o igual al 50% de la transferencia del FONCOMUN.
En igual sentido esto nos lleva a que los gobiernos
locales tampoco puedan acceder a la transferencia de las competencias conforme
se ha plasmado en la Constitución Política del Estado.
Para la elaboración de los indicadores de gestión los
cuales serán utilizados para el sistema de información que administra el CND se
toma en cuenta los siguientes criterios.
1)
De gestión de los
servicios que se van a proveer a la población, cuyos componentes son:
cobertura, calidad y costos de los servicios.
2)
De gestión internos,
relacionados con los procesos administrativos internos.
3)
Fiscales, compuesto
por variables económicas y financieras que se ponen en práctica en la
administración regional o local.
4)
De competitividad y
desarrollo económico referido al potencial económico e inversiones.
5)
De Participación
Ciudadana, conforme a lo establecido en las leyes de la materia.
6)
De acceso a la
información y transparencia en la gestión, conforme a la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información.
7)
De compatibilización
de los planes de desarrollo regional con las políticas nacionales de
desarrollo.
Todas estas trabas ha generado que a la actualidad
solamente se hayan transferido un 25% a las Municipalidades Distritales y 65% a
las Municipalidades Provinciales en cuanto a los programas sociales y en líneas
generales sólo se han acreditado un 15% de las Municipalidades Provinciales y
Distritales, lo cual viene retrasando el proceso de Descentralización.
Continuará…
Lima, 16 de febrero
de 2005
La acreditación ha sido un proceso burocrático, formal, que en ningún caso ha investigado por las capacidades de las municipalidades de adquirir, almacenar y repartir alimentos o de construir pequeñas obras de infraestructura productiva o social. De otro lado, éstas son actividades que las municipalidades vienen realizando desde hace mucho tiempo, gestionan desde los años 80 el Programa del Vaso de Leche y construyen, desde siempre, caminos, veredas, canales y reparan postas y escuelas, entre otras obras de infraestructura local. Pero hay también una base de experiencia desde la cual reclamar la transferencia de esos programas y cuestionar las acreditaciones en curso.
El Reglamento define los procedimientos y cronogramas que conducen a las transferencias, lo que incluye la elaboración del Plan Quinquenal, la elaboración de Planes Anuales de Transferencias, y el proceso que lleva a la acreditación de capacidades y la transferencia de las competencias. El Plan Quinquenal es producto de la integración que el CND hace de la oferta de funciones transferibles presentada por los sectores y la demanda por transferencias que presentan las regiones, provincias y distritos se supone que este Plan debe servir como marco para los Planes Anuales que el CND elabora en coordinación con los sectores, detallando las funciones que se transferirán cada año.
Participa Perú ha señalado con mucha claridad si los planes quinquenales se elaboran de manera realmente concertada con las autoridades regionales y locales y si se involucra en el proceso a la sociedad civil, entonces podrán ser vistos como una verdadera hoja de ruta de la descentralización del poder hacia las regiones y las localidades.
Los planes quinquenales elaborados de manera verdaderamente participativa, harán que los contenidos de los planes anuales y los requisitos específicos que deben cumplir las regiones y las municipalidades para acceder a las competencias, sean conocidos con la debida anticipación, a fin que todos se preparen mejor para asumir las responsabilidades que les correspondan en el proceso y que se puedan diseñar planes de asistencia técnica y capacitación que permitan el desarrollo de las capacidades necesarias para la acreditación.
Una vez establecido el Plan Quinquenal hacia el final del año anterior al quinquenio que se inicia, la cronología del proceso anual se detalla.
Primero, los sectores del Ejecutivo presentan -hasta febrero de cada año- sus Propuestas de Plan Sectorial de Transferencias, tomando como referencia el Plan Quinquenal concertado con todos los actores. Segundo, el CND presenta al Consejo de Ministros -hasta marzo de cada año- la propuesta de Plan Anual de Transferencias para ese año.
Segundo, el CND toma como referencia el Plan Quinquenal y coordina con los Sectores, pero no se consulta con los Gobiernos Regionales ni Locales. Si la elaboración del Plan Anual debería ser la operativización del plan de mediano plazo. Esto dependerá de la calidad del proceso de concertación en torno al Plan Quinquenal y de la voluntad política del Ejecutivo de respetarlo.
Tercero, el Consejo de Ministros aprueba - hasta el 6 de abril siguiente y mediante un Decreto Supremo, el Plan Anual de Transferencia. Es bueno que se haya fijado una fecha límite para que el Ejecutivo apruebe el Plan Anual y se eviten retrasos en el proceso anual.
Cuarto, las regiones y gobiernos locales tienen plazo hasta el fin de abril para solicitar algunas o todas las competencias contenidas en el Plan Anual de ese año y suscribir los convenios de cooperación con los sectores que transfieren.
Quinto, en el marco de los convenios, y durante mayo, junio y julio, las regiones y localidades reciben capacitación y asistencia técnica para desarrollar las capacidades necesarias para ser acreditadas.
Sexto, durante agosto y setiembre, el CND o las entidades certificadoras certifican –o no- a las regiones y gobiernos locales que hayan solicitado transferencias. Sobre esa base el CND las acredita, o no, lo cual nos parece un absurdo porqué en todo caso pueden subsanar lo que les falte.
Séptimo, a partir de enero del año siguiente, se inician las transferencias
Sin embargo, debemos asegurar que la elaboración de los Planes Quinquenales sea un verdadero ejercicio de concertación entre las autoridades nacionales, regionales y locales, y la sociedad civil en todos los ámbitos de gobierno.
Se debe asegurar que la sociedad civil regional y local tenga voz a lo largo del proceso de definición de los planes quinquenales. No se trata tan solo de asegurar que las autoridades regionales y locales sean consultadas adecuadamente por el Ejecutivo, sino también que éstas consulten adecuadamente a sus ciudadanos y ciudadanas.
Continuará…
LIMA, 02 DE MARZO DE 2005.
Continuando con nuestro análisis del Sistema de
Acreditación se debe asegurar un Plan de Asistencia Técnica y Capacitación que
contribuya a que las regiones y municipalidades desarrollen las capacidades
necesarias para cumplir con los requisitos requeridos para acceder a las
competencias consideradas en el Plan Quinquenal.
El Reglamento detalla los requisitos generales que los
gobiernos regionales locales deben cumplir para ser acreditados. Estos requisitos
deben presentar Lineamientos de Políticas Sectoriales Regionales y Locales así
como Cuadros de Asignación de Personal, Presupuesto Analítico del Personal, y
Reglamento y Manual de Organización y Funciones de acuerdo a las funciones que
solicitan.
La norma define que, cada año, los sectores que
ejercen las competencias a ser transferidas establecerán los requisitos
específicos que deben cumplirse en relación con cada una de ellas, incluyendo
los recursos humanos, la infraestructura y la normatividad administrativa
necesaria para ejercer la competencia a ser transferida.
Es importante asegurar que estos requisitos sean
definidos antes y durante la elaboración de los planes quinquenales, de manera que
se puedan diseñar planes de asistencia y capacitación y que las regiones y gobiernos
locales puedan decidir que piden y qué no piden para ese quinquenio y para cada
año.
Una región o municipalidad no logra acreditar las
capacidades necesarias para acceder a las funciones requeridas, no podrá
solicitar alguna nueva función hasta no lograr dicha acreditación. Para cada
función a ser transferida se definirán los indicadores de gestión, los que
alimentarán el Sistema de Información de la Gestión Pública Descentralizada.
El Reglamento no establece maneras para que la
población de las regiones y municipalidades participe de la evaluación de la
calidad de la gestión de esas competencias por parte de sus autoridades. ¿Acaso
quedará solamente en manos del CND la potestad de monitorear y evaluar la
gestión de las autoridades regionales y locales?
No creemos que –en el marco de planes quinquenales
elaborados de manera concertada y con planes de mediano plazo para el
desarrollo de las capacidades requeridas para cada competencia a ser
transferida- quede en manos del CND la capacidad totalmente discrecional de
decidir quién está apto para acceder a las transferencias solicitadas, o para
solicitar nuevas transferencias. Una vez realizada esta transferencia, su buena
o mala gestión debe ser premiada o sancionada por la ciudadanía mediante la
renovación de la confianza a las autoridades responsables o la elección de
nuevas opciones. No es aceptable un tutelaje desde el Gobierno Central que
violenta la autonomía de las regiones y las municipalidades.
Para elaborar el primer Plan Quinquenal, tanto los
sectores del Ejecutivo, los Gobiernos Regionales y Locales tienen plazo hasta
el 31 de diciembre para presentar sus respectivas ofertas y demandas. Parece
poco serio pretender que en este lapso puedan diseñarse y presentarse
propuestas sectoriales, regionales y locales de mediano plazo en base a las
cuales el CND elabore, para antes de febrero, un Plan Quinquenal que sirva de
marco de referencia para la transferencia de competencias de los siguientes
cinco años y la elaboración del Plan Anual 2005, lo cual no se ha cumplido.
La importancia de la elaboración de planes
quinquenales es la oportunidad de lograr una concertación amplia e informada
entre autoridades centrales, regionales y locales y la sociedad civil, entre las
fechas, no hay el tiempo suficiente para hacer de esta elaboración un verdadero
proceso de concertación.
La publicación del Reglamento de la Ley del Sistema de
Acreditación abre el camino para poner en marcha uno de los procesos de la
descentralización, pero también plantea enormes interrogantes sobre la real
participación de las regiones y municipalidades en la definición de las
estrategias de transferencias, sobre la participación de la sociedad civil en
estas decisiones y sobre la viabilidad de poner en práctica un efectivo sistema
de asistencia técnica y capacitación.
El Reglamento debe asegurar la elaboración de los
planes quinquenales sea un verdadero proceso de concertación y que se garantice
una efectiva asistencia técnica y capacitación a las localidades y las regiones
de manera tal que se contribuya realmente a su acreditación y a la mejor
gestión de las competencias a ser transferidas. Más que una barrera a la
acreditación debiera ser un instrumento para promoverla en las mejores
condiciones posibles.
Creemos que se debe
suspender el proceso de acreditación, el cual pasa por derogar la Ley Nº 28273
y su Reglamento, la Décimo Quinta Disposición Complementaria de la Ley Nº 27972
y demás normas; por cuanto las mismas atentan contra la autonomía de las
municipalidades distritales y provinciales que por mandato constitucional le
corresponde y la transferencia debe ser conducida por el Consejo Nacional de
Descentralización, conforme a lo establecido en la Ley de Bases de la
Descentralización Ley Nº 27783, sin poner bayas ni obstáculos que impidan que
el proceso de descentralización y de las transferencias de las competencias sea
dinámico, toda vez que los gobiernos locales han demostrado capacidad de gestión
al manejar sus recursos propios, sus impuestos creados a favor de ellos, las
transferencias que las hace el gobierno central por diferentes razones y la
administración de programas sociales como el Vaso de Leche.
Fin.
LIMA, 09 DE MARZO DE 2005.
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