RATIFICACIÓN DE LAS ORDENANZAS DISTRITALES EN MATERIA TRIBUTARIA

En nuestro país, el poder tributario se encuentra regulado en la Constitución Política del Estado, el mismo que le otorga esta potestad únicamente al gobierno central y a los gobiernos locales, para cuyo caso se le faculta a estos últimos, a crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la ley, sólo pueden ejercer su poder tributario si media una actividad estatal u obra pública con beneficio general para un sector de la población o por la prestación efectiva de un servicio publico individualizado en el contribuyente.

Por el principio de legalidad se establecen los requisitos para la vigencia de normas municipales con contenido tributario, lo que constituye un límite al uso irrestricto del poder y otorga seguridad jurídica tanto al contribuyente como a la municipalidad mediante la publicación y oportuna difusión del tributo. En consecuencia, este principio (de legalidad) no sólo se circunscribe a establecer que la potestad tributaria sea ejercida por los órganos constitucionalmente autónomos competentes y a través de los medios de producción normativa reconocidos para estos fines, sino que además exige, que estos instrumentos normativos deban cumplir con los requisitos legalmente establecidos para llegar a ser tales y puedan finalmente producir sus efectos normativos.

El principio de legalidad ha establecido que estos instrumentos normativos que crean tributos y obligaciones deben contener requisitos de forma y fondo para resultar exigibles y ser eficaces (aprobación, publicación, hecho generador, prestación del servicio, cálculo y destino). Las ordenanzas municipales distritales, uno de estos requisitos lo constituye el proceso de ratificación por parte de la municipalidad provincial, exigencia regulada en la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972. Mediante ella, se sanciona el mecanismo de ratificación de las ordenanzas municipales por parte del concejo provincial, para hacer eficaz y exigible el cobro de los tributos creados por las municipalidades distritales.

El requisito de validez (la ratificación de la ordenanza) ha sido prescrito en el Decreto Legislativo Nº 776 Ley de Tributación Municipal, sustituido por el artículo 22º del Decreto Legislativo Nº 952, concordante con el precedente de observancia obligatoria establecida por la Sala de Defensa de Competencia del Tribunal del INDECOPI (Resolución Nº 0070-1998/TDC-INDECOPI de fecha 15 de julio de 1998), que el tributo municipal sólo resulta exigible al día siguiente de su ratificación por parte de la municipalidad provincial. “En consecuencia, dado que la norma tributaria municipal (ordenanza) carece de eficacia en tanto no sea ratificada, la vigencia del tributo (arbitrios municipales) contenido en la norma también se encuentra sujeta a la publicación del acuerdo ratificatorio; en otras palabras, en tanto éste no sea publicado la norma distrital no habría entrado en vigencia, y por lo tanto, los cobros realizados al amparo de ella no resultan exigibles”.

            La Constitución Política del Perú y del Código Tributario, regulan que la ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación, salvo disposición contraria de la misma. Este principio constitucional ha sido recogido en la Ley Orgánica de Municipalidades, por cuanto es una vigencia diferida, ya que no basta que la ordenanza distrital en materia tributaria sea publicada, sino que para su vigencia debe haber sido ratificada por la municipalidad provincial, a partir del día siguiente de la publicación del acuerdo que la ratifique, caso contrario no podrá ser exigible su cobro.

El cumplimiento de los requisitos formales para el ejercicio de la potestad tributaria de los gobiernos locales (instrumento normativo utilizado, publicación oportuna y ratificación por el concejo provincial) no resultan suficientes para asegurar la constitucionalidad y legalidad de un tributo aprobado, sino que también se debe respetar el marco legal existente, así como los principios del régimen tributario establecido en la Constitución Política del Perú.

El Decreto Legislativo Nº 776, Ley de Tributación Municipal, señalan: “Que los arbitrios municipales son las tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público individualizado en el contribuyente”. Su cálculo debe hacerse dentro del último trimestre de cada ejercicio fiscal anterior al de su aplicación, en función del costo efectivo del servicio a prestar, y sólo puede incrementarse durante el ejercicio fiscal hasta el porcentaje de variación del Índice de Precios del Consumidor; su rendimiento sólo puede ser destinado a cubrir el costo de los servicios cuya prestación genera la obligación.

            La normativa prevé que las ordenanzas que aprueban el monto de las tasas por arbitrios, deberán ser publicadas a más tardar el 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior al de su publicación.

Ante la posibilidad de incrementar los arbitrios es necesario diferenciar dos situaciones: el incremento entre ejercicios fiscales y el incremento dentro de un ejercicio fiscal. El incremento entre ejercicios fiscales puede ocurrir, mediante la aprobación de un nuevo régimen de arbitrios al anterior o sin modificar el régimen vigente en el período anterior. En cambio, el incremento de los arbitrios sin mediar la aprobación de un nuevo régimen está limitado al reajuste de los arbitrios vigentes, según el porcentaje de variación del Índice de Precios al Consumidor que establezca el Instituto Nacional de Estadística e Informática.

Tal como se explica, las limitaciones en los incrementos entre ejercicios fiscales variarán según el supuesto del que se trate.

Sin embargo, no obstante encontrase regulado normativamente que el hecho generador de esta obligación tributaria (arbitrio municipal) lo constituye la prestación efectiva del servicio por parte de la municipalidad se efectúa el cobro de estos en función del valor y uso del inmueble del contribuyente.

La utilización de los criterios de determinación de los tributos (arbitrios municipales sobre la base de la capacidad contributiva de los contribuyentes (valor y uso de los predios), no permiten una distribución justa (o equitativa) y adecuada del costo total del servicio. El valor de un predio no puede servir como parámetro para establecer el valor de un servicio público. En materia tributaria, se utiliza más bien como base  imponible para la determinación de impuestos que gravan el patrimonio por ser un indicador de la capacidad contributiva de un contribuyente. Una tasa por servicio público, como es arbitrio, su base imponible debe estar en relación con el costo que demanda el servicio o su mantenimiento y el beneficio (real o potencial) que reciba el usuario, y no en función con su capacidad contributiva, ya que esta responde más a la naturaleza del impuesto.

Es por ello, que en materia del tributo municipal, el Tribunal Constitucional ha declarado ilegal el cobro de los arbitrios municipales que utilizan como criterio de determinación del tributo (impuesto predial) el valor, la ubicación o el uso del predio, considerando que por su naturaleza la base imponible de los arbitrios municipales deben estar orientados en función al costo que demande el servicio y su mantenimiento, y al beneficio individual, ya sea real o potencial, que deba recibir el usuario. (Sentencia de fecha 24 de abril de 2003 recaída en el Expediente Nº 0918-2002-AA/TC).

En consideración a lo expuesto y en virtud del efecto vinculante de las Sentencias emitidas por este órgano constitucional, el Supremo Interprete de las Leyes ordenó que las municipalidades dejen sin efecto la  liquidación y la determinación de las deudas tributarias practicadas por concepto de limpieza pública, parques y jardines, relleno sanitario y seguridad ciudadana, debido a que están efectuando el cálculo del servicio a prestar en función a la capacidad contributiva del vecino (valor y uso de los predios) y no en consideración al costo real y efectivo del servicio prestado, desnaturalizando de esta forma los criterios de determinación de los arbitrios municipales.

Ls fundamentos 9 y 13 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaído en el Expediente Nº 0918-2002-AA/TC, señalan lo siguiente:

“Este colegiado considera que los criterios de determinación de las tasas que deben pagar los contribuyentes, sobre la base de su capacidad contributiva (metraje y uso del inmueble) desnaturalizan el tributo, ya que establecido de esta manera resulta obvio que no permite una distribución equitativa del costo del servicio, sino, todo lo contrario, se crea un tratamiento desigual entre los contribuyentes, tratamiento que sólo podría justificarse, si dicha capacidad contributiva estuviera directa o indirectamente relacionada con el nivel de beneficio real o potencial recibido por el contribuyente. Si nos atenemos a la finalidad del servicio (vigilancia del distrito), el mismo importa por igual a todos los habitantes del distrito y todos por ende, se benefician por igual”.

“Este Colegiado considera que en el caso de los arbitrios, (limpieza pública y parques y jardines), por su naturaleza, el hecho generador de la obligación tributaria es la prestación efectiva o mantenimiento del servicio, cuyo cálculo debe hacerse en función de su costo, por lo que no resulta congruente que se utilice como criterio de determinación del tributo el valor que tiene el predio por el pago del Impuesto Predial, su ubicación o uso; ello, por la sencilla razón de que no es posible advertir una relación entre el servicio público recibido y el valor, ubicación o uso del inmueble”.

            Pese al pronunciamiento del Tribunal Constitucional, el artículo 69º de la Ley de Tributación Municipal sustituido por el Decreto Legislativo Nº 952 mantiene los criterios para la distribución del costo del servicio, el uso, tamaño y ubicación del predio del contribuyente, dando la posibilidad a las municipalidades de utilizar de manera vinculada y dependiendo del servicio público, el mejor criterio, situación no contemplada anteriormente.

            Frente al pronunciamiento del Tribunal Constitucional lo que no ha sido contemplado por la actual modificación como criterio, es el valor del predio para fijar el costo del servicio, con lo cual prácticamente no habría variación en los costos respecto al monto de los arbitrios de años anteriores, la Ley de Tributación Municipal, no sólo contempla que el cobro será por el costo que demanda el servicio y su mantenimiento, sino que se ha incorporado, el beneficio individual prestado de manera real y/o potencial; es decir, lo que determina los criterios por el uso, tamaño y ubicación del predio para fijar los costos.

            De acuerdo con la legislación vigente las municipalidades deben regular sus arbitrios de modo transparente y utilicen criterios congruentes, por cuanto el reclamo de los vecinos radica en el hecho que el cobro por parte de la municipalidad no guarda relación con los servicios prestados por ésta.

            Independientemente que las municipalidades distritales cumplan con las exigencias de forma y fondo para aprobar sus arbitrios, ¿A partir de cuando tiene que exigir las municipalidades distritales, el cobro de los arbitrios cuando las municipalidades provinciales no lo ratifican en un plazo prudencial y permitido?.

            Si la Ordenanza tiene vigencia a partir de su ratificación; y si la ley no tiene fuerza ni efecto retroactivo, las municipalidades no pueden exigir el pago de los arbitrios a los contribuyentes por los meses anteriores.

            ¿Cuánto de responsabilidad tiene en este caso las Municipalidades Provinciales?, existe exigencia en los plazos para la aprobación de las ordenanzas distritales, mas no la normativa contempla este requisito para la ratificación por parte de las municipalidades provinciales, fijando un plazo, caso contrario sería optar por su aprobación automática o el silencio administrativo positivo.

LIMA, 28 DE MAYO DE 2005.