ALCANCES DEL PROCEDIMIENTO DE REVOCACIÓN

Alcances del Procedimiento de Revocación regulados en los artículo 203º y 205º de la ley 27444º, Ley del Procedimiento Administrativo General emitido por el Tribunal de Defensa de la Propiedad de Intelectual Sala de Defensa de la Competencia del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia de la Propiedad Intelectual – INDECOPI:

El procedimiento de revocación de actos administrativos

La Ley de Procedimiento Administrativo General establece tres vías a través de las cuales la administración puede revisar sus propios actos. Una de ellas es la rectificación de errores, mediante la cual se enmiendan errores materiales o aritméticos que no alteren el contenido de la decisión8. Otra es la nulidad de oficio, por la que se revisan actos administrativos que contienen vicios desde el momento de su emisión9. La última vía es la revocación por la que, en mérito a circunstancias sobrevinientes, se revisan actos emitidos originalmente de manera válida.

La revocación constituye un mecanismo de revisión de oficio de actos administrativos, a través del cual la autoridad reevalúa los requisitos de validez de tales pronunciamientos a efectos de verificar si las condiciones necesarias para su existencia han permanecido en el tiempo. Por ejemplo, si a raíz de un cambio de zonificación se vuelven incompatibles los giros de algunos negocios, la administración puede seguir el procedimiento de revocatoria de las licencias de funcionamiento otorgadas previamente, en tanto tales negocios ya no cumplen con los requisitos exigidos para funcionar.

La revocación puede suponer un desconocimiento parcial de las prerrogativas reconocidas a los particulares. Si en el ejemplo anterior solo se volvieran incompatibles algunos de los giros de un negocio, la autoridad podría revocar parcialmente la licencia, en aquellos extremos que ahora no cumplen con las exigencias de la nueva zonificación. Esto se desprende del mismo texto de la ley, que en el artículo 203.1 cataloga como tipos de revocación: (i) la revocación misma, (ii) las modificaciones; o, (iii) las sustituciones de actos administrativos.

La revocación puede restringir derechos o intereses legítimos de particulares, la Ley 27444 establece un procedimiento específico que debe cumplir estrictamente con los siguientes requisitos:

No es posible iniciarlo por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. En otras palabras, por un simple cambio de criterio de la administración, sin que medien nuevas circunstancias que justifiquen la revocación10.

Surte efectos a futuro y solo es posible iniciarlo en tres supuestos:

i. Cuando la facultad revocatoria haya sido establecida por una norma de rango legal.

ii. Cuando desaparezcan las condiciones indispensables según la ley para dicha declaración o constitución de derechos o intereses.

iii. Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca a los destinatarios del acto y no se dañe a terceros.

c) La revocación debe ser declarada por la más alta autoridad de la entidad competente, garantizando el derecho de defensa de los afectados.

d) Debe indemnizarse a los afectados por los perjuicios económicos causados.

Un desconocimiento de derechos o intereses legítimos efectuado omitiendo el procedimiento o cualquiera de sus requisitos constituye una violación a la Ley 27444.

Supuestos excepcionales en los que procede la revocación

La Ley 27444 prohíbe revocar actos administrativos que confieran o declaren derechos o intereses legítimos a particulares, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. Esto significa que la norma peruana impide desconocer tales prerrogativas por simples cambios de criterio de los funcionarios.

La ley administrativa peruana ha adoptado una posición garantista de los derechos e intereses conferidos a los particulares. En efecto, el artículo 203.1 prohíbe expresamente la revocatoria discrecional de las prerrogativas otorgadas por actos administrativos, siendo que estas solo pueden ser revocadas en mérito a tres supuestos excepcionales establecidos legalmente:

(i) cuando la facultad revocatoria ha sido establecida por una norma de rango legal;

(ii) cuando han desaparecido las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo materia de revisión; o,

(iii) cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y no se genere perjuicios a terceros.

El primer supuesto se presenta cuando una norma con rango legal faculta expresamente a una entidad administrativa a revocar los derechos o intereses que previamente confirió o reconoció a los particulares. Cabe señalar que, como la misma Ley 27444 indica, siempre será necesario que la administración cumpla con los requisitos adicionales que exija la norma habilitante para efectuar tal revocación.

La segunda causal supone que los derechos o intereses fueron válidamente conferidos o declarados, pero los requisitos necesarios para su otorgamiento desaparecieron. Por ejemplo, si una empresa que emite contaminantes obtiene una licencia de funcionamiento en mérito a que se encuentra ubicada en una zona aislada, tal permiso puede ser revocado cuando las zonas colindantes se pueblen.

El tercer supuesto faculta la revocación siempre que se otorgue mejores condiciones a los destinatarios del acto revisado y además no se perjudique los intereses de terceros.

Una actuación restrictiva de derechos e intereses, los mencionados supuestos constituyen un listado taxativo, no pudiéndose incluir nuevas causales que faculten a la administración para desconocer pronunciamientos firmes en perjuicio de los particulares.

Autoridad competente para declarar la revocación.

El artículo 203.3 de la Ley del Procedimiento Administrativo General establece expresamente que todo procedimiento de revocación solo puede ser efectuado por la más alta autoridad de la entidad competente.

Tratándose de un procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos, se entiende que la entidad competente es aquella que emitió el acto administrativo que confirió los derechos o intereses que se pretenden desconocer.

La más alta autoridad debe efectuar el procedimiento de revocación es dotarlo de agilidad al emitirse un pronunciamiento definitivo en sede administrativa. Esto permite que el desconocimiento de derechos o intereses no sea discutido a nivel de diversas instancias prolongándose el procedimiento, sino que se deje expedita la vía contenciosa administrativa para su revisión, en caso resulte pertinente. Es decir, se busca facilitar a los particulares el acceso a la tutela jurisdiccional efectiva considerando los efectos derivados de la revocación de sus prerrogativas.

Si un particular considera que la resolución de revocación no fue efectuada en estricto cumplimiento de lo establecido por la Ley 27444 y, por tanto, está afectando el legítimo ejercicio de sus derechos o intereses, no tendrá que discutir tales cuestionamientos en todas las instancias de la sede administrativa, sino que podrá acudir directamente al Poder Judicial, de considerarlo pertinente.

La Ley 27444 dispone que el procedimiento de revocación sea tramitado por la más alta autoridad con la finalidad de que el desconocimiento de derechos o intereses, con los efectos adversos que puede implicar, solo sea decidido por el órgano que ostenta la mayor responsabilidad en la entidad, el mismo que se encarga de revisar en última instancia todo tipo de pronunciamientos emitidos por los órganos inferiores.

El derecho de defensa dentro del procedimiento de revocación

La revocación de derechos e intereses legítimos a los administrados, el artículo 203.3 de la Ley 27444 establece un procedimiento que permite a los particulares exponer sus alegatos y presentar los medios de prueba que consideren pertinentes a efectos de defender tales derechos e intereses.

La norma tiene sustento constitucional en el numeral 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, que establece el principio del debido proceso como garantía de la función jurisdiccional, precisando su observancia en todas las instancias17. Dicha garantía también es recogida de manera general por el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

La garantía constitucional comprende el derecho de defensa, entendido como las facultades de invocar pretensiones o formular alegaciones, de presentar pruebas que las sustenten y de contradecir las pretensiones o alegaciones planteadas por la otra parte.

El Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente:

“El derecho de defensa garantiza, entre otras cosas, que una persona sometida a una investigación, sea esta de orden jurisdiccional o administrativa, y donde se encuentren en discusión derechos e intereses suyos, tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de tales derechos e intereses. Se conculca, por tanto, cuando los titulares de derechos e intereses legítimos se ven imposibilitados de ejercer los medios legales suficientes para su defensa (…)

El derecho de defensa en el ámbito del procedimiento administrativo de sanción se estatuye como una garantía para la defensa de los derechos que pueden ser afectados con el ejercicio de las potestades sancionatorias de la administración. Sus elementos esenciales prevén la posibilidad de recurrir la decisión, ya sea al interior del propio procedimiento administrativo o a través de las vías judiciales pertinentes; la posibilidad de presentar pruebas de descargo; la obligación de parte del órgano administrativo de no imponer mayores obstrucciones para presentar los alegatos de descargo o contradicción y, desde luego, la garantía de que los alegatos expuestos o presentados sean debidamente valorados, atendidos o rebatidos al momento de decidir la situación del administrado.”

En tal sentido, si bien la autoridad administrativa tiene la potestad de revocar los derechos e intereses conferidos a través de algún acto administrativo, dicha facultad no podrá ser ejercida de manera arbitraria sin darle al afectado la oportunidad de presentar argumentos y pruebas para oponerse a ello, sino que tendrá que garantizarse un procedimiento previamente establecido en el que se otorgue el derecho de defensa a los particulares que pudiesen resultar perjudicados con la revisión efectuada.

Además, el derecho a presentar alegatos y a actuar medios probatorios permite que la decisión de la autoridad se encuentre debidamente motivada, lo cual, según la Constitución, es un principio y derecho de la función jurisdiccional y según la Ley de Procedimiento Administrativo General constituye un requisito de validez del acto administrativo. Así, se garantiza que la decisión final se adopte sobre la base de datos objetivos y no de manera desinformada y arbitraria, lo que resultaría inaceptable en un Estado de Derecho.

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre el debido proceso en la revocación de licencias de funcionamiento en el caso denominado “Calle de las Pizzas”, en los términos siguientes:

DEBIDO PROCESO Y REVOCACIÓN UNILATERAL DE LICENCIAS DE FUNCIONAMIENTO

El derecho al debido proceso garantiza (art. 139º, inciso 3, Constitución) a toda persona que cualquier acto que incida en la esfera subjetiva de sus derechos, debe estar precedido de un procedimiento donde aquélla pueda ejercer de manera plena los derechos que componen el derecho al debido proceso, en particular, el derecho de defensa. En tal sentido, los actos del poder público que inciden en los derechos de la persona y que están desprovistos de un procedimiento previo donde se hayan cumplido aquellas garantías, afectan el derecho al debido proceso.

El artículo 4º de la Ordenanza Nº 212 establece lo siguiente:

“(…) déjese sin efecto todas las Licencias Especiales dadas a la fecha, para los establecimientos comerciales ubicados en las referidas zonas.”

La Municipalidad demandada no puede revocar licencias sin que haya precedido un procedimiento, en cada caso, esto es, con respecto a la situación individual de cada titular de los establecimientos comerciales ubicados en la zona que se encuentra bajo el ámbito de aplicación de la Ordenanza.

Como puede verse, el Tribunal Constitucional es enfático al calificar de inconstitucional la revocación de licencias de funcionamiento cuando no es precedida de un procedimiento individual para cada uno de sus titulares, por la afectación al principio de debido proceso consagrado en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, en particular, la vulneración del derecho de defensa.

JULIO CÉSAR CASTIGLIONI GHIGLINO

Lima, 12 de junio de 2012.