El pleno del Tribunal Constitucional conformado por los Magistrado
Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, en el
Expediente Nº 038-2004-AI/TC, de fecha 08 de marzo de 2005, demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 28212, Ley de Desarrollo Constitucional del
Artículo 39º de la Constitución Política del Perú modificada en su denominación
como Ley que Regula el Ingreso de los altos Funcionarios del Estado,
posteriormente por el Decreto de Urgencia Nº 038, presentado por Jorge Power
Manchego Muñoz en representación de 5,000 ciudadanos contra el Congreso de la
República resolvió declarar Infundada la demanda de inconstitucionalidad
presentada, en el contenido de la referida sentencia en su punto VI Fundamentos
que establece criterios que no compartimos como pasamos a demostrar:
VI. FUNDAMENTOS
§2. El
artículo 106º de
la Constitución, la
Ley N.° 28212 y
la fijación de las
remuneraciones de los alcaldes y las dietas de los regidores
(...)
4. Los demandantes manifiestan que mediante
la ley impugnada, el Congreso ha “fijado” el monto de las remuneraciones de los
alcaldes y las dietas de los regidores, modificando la Ley N.° 27972, Orgánica
de Municipalidades, que le otorga esta competencia a los gobiernos locales, sin
contar para ello con el voto de más de la mitad del número legal de miembros
del Congreso que exige el artículo 106° de la Constitución.
(...)
7. El cuestionado artículo
4° de la Ley N.° 28212, prescribe que las remuneraciones
de los altos funcionarios y autoridades del Estado se rigen por las siguientes reglas: “(...) Los
Alcaldes provinciales y distritales reciben una
remuneración mensual que es fijada por el Concejo Municipal correspondiente, en proporción a la
población electoral de su circunscripción
hasta un máximo de cuatro y un cuarto URSP, por todo concepto (...)”. Asimismo, el artículo 5° dispone que los
“(...) Regidores Municipales reciben
dietas, según el monto que fijen los (...) Concejos Municipales, de conformidad con lo que disponen sus
respectivas leyes orgánicas. En
ningún caso dichas dietas pueden superar en total el treinta por ciento (30%) de la remuneración
mensual (...) del Alcalde correspondiente”.
8. De la revisión
de las disposiciones precitadas, este Colegiado estima que las mismas no modifican la Ley N.°
27972, Orgánica de Municipalidades, específicamente
en cuanto a la facultad otorgada al Concejo Municipal para la fijación de la remuneración mensual del
alcalde y las dietas de los regidores,
toda vez que la fijación de los montos de tales remuneraciones y dietas permanece como una competencia
propia de los Concejos Municipales.
Mediante la
ley cuestionada, el legislador se ha limitado a establecer una unidad de referencia y determinadas
reglas para la fijación del pago de las remuneraciones
de los altos funcionarios y autoridades del Estado, como es el caso de los alcaldes y regidores, sin
que ello signifique una modificación
de las competencias de los respectivos órganos de los gobiernos locales en la “fijación” de tales montos. En el caso
de los alcaldes y regidores de la
municipalidades se ha establecido un límite máximo
para el goce de las remuneraciones y dietas respectivas, que se justifica en criterios de ordenación del
gasto público en materia de remuneraciones,
ámbito que, como se va a explicar ampliamente en los párrafos siguientes, no es de absoluta discrecionalidad de
los gobiernos locales.
§3. La Ley N.° 28212, la autonomía “económica”
de los gobiernos locales y
su competencia
para aprobar su organización interna y su presupuesto.
9. Los demandantes
sostienen que los artículos 2°, 4°, 5°, Segunda Disposición Final, y Tercera, Cuarta y Sexta
Disposición Transitoria de la ley cuestionada,
que crean la URSP y determinadas reglas para la fijación de las remuneraciones de los altos funcionarios y
autoridades del Estado – dentro
de los cuales se encuentran incluidos los alcaldes y regidores municipales–, son inconstitucionales por
contravenir los artículos 194° y 195° de la Constitución, que establecen,
entre otras cosas, que las municipalidades
tienen autonomía “económica” en los asuntos de su competencia, y pueden aprobar su organización interna y
su presupuesto.
10. Al respecto, en la sentencia recaída en el
Expediente N.° 0007-2001-AI/TC, el
Tribunal Constitucional sostuvo que mediante la autonomía municipal se garantiza el funcionamiento de los gobiernos
locales con plena libertad en l os
ámbitos administrativos, económicos y políticos (entre ellos los legislativos). Es decir, se garantiza
que los gobiernos locales, en los asuntos
que constitucionalmente les atañen, puedan ejercer las potestades necesarias para garantizar su autogobierno.
Sin embargo, la autonomía no debe
confundirse con autarquía o autosuficiencia, puesto que la autonomía es atribuida y limitada por el propio
ordenamiento jurídico. Justamente se precisaba
que: “No supone autarquía funcional al extremo de que, de alguna de sus competencias, pueda
desprenderse desvinculación parcial o total
del sistema político o del propio orden jurídico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal”. [Fundamento
Jurídico N.º 6].
11. Si bien la Constitución ha establecido que
los gobiernos locales gozan de la garantía
institucional de la autonomía municipal en materia política, económica y administrativa, y,
además, que son competentes para aprobar su
organización interna y su presupuesto, ello no implica que tales organismos gocen de una irrestricta
discrecionalidad en el ejercicio de tales atribuciones,
toda vez que, conforme al principio de unidad de la Constitución, ésta debe ser interpretada como un todo, como una
unidad donde todas sus disposiciones
deben ser entendidas armónicamente.
(...)
13. Asimismo, los gobiernos locales deben tener
en cuenta, en el desarrollo de sus
actividades, normas como la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades, que en el artículo VIII de su Título Preliminar
dispone que “Los gobiernos locales
están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución
Política del Perú, regulan las
actividades y funcionamiento del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y
bienes públicos, y a los sistemas administrativos
del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio. Las competencias y funciones
específicas municipales se cumplen
en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo”.
14. Por tanto, el Tribunal Constitucional no
comparte los argumentos expuestos por
los demandantes, respecto de la alegada vulneración de la autonomía económica de los gobiernos locales y la
competencia para que fijen su organización
interna y su presupuesto, toda vez que, como se ha expuesto precedentemente, tal autonomía y
competencia no son ilimitadas, pues si bien
es cierto que son competentes para aprobar su presupuesto, gestionando con autonomía los
intereses propios de las correspondientes colectividades,
también lo es que tal ejercicio debe ser compatible con normas constitucionales que declaran que la administración
financiera del Estado se rige
por el Presupuesto General de la República que anualmente aprueba el Congreso, o aquella que establece
que los gobiernos locales promueven
el desarrollo y su economía en armonía con las políticas nacionales de desarrollo.
(...)
§4. Los efectos en el tiempo de la Ley N.°
28212
16. La ley impugnada establece, en su Tercera
Disposición Transitoria, que “Todos
los órganos del Estado, bajo responsabilidad de sus titulares, deben adoptar las medidas necesarias para
adecuarse a la presente Ley dentro del
plazo de dos (2) meses calendario contados a partir de su vigencia”.
17. De la precitada disposición no se desprende,
tal como lo sostienen los demandantes,
que sus efectos tengan carácter retroactivo; por el contrario, se ha dado un plazo de 2 meses para que los
respectivos órganos del Estado se
adecuen a lo dispuesto en la ley impugnada.
(...)
I.
MARCO
CONSTITUCIONAL.
1.
El artículo 39 de la Constitución Política
del Perú, establece lo siguiente:
“Artículo 39.- Todos los
funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación. El Presidente
de la República
tiene la más alta jerarquía en el servicio a la Nación y, en ese orden, los
representantes al Congreso, ministros de Estado, miembros del Tribunal
Constitucional y del Consejo de la Magistratura , los magistrados supremos, el Fiscal
de la Nación y
el Defensor del Pueblo, en igual categoría; y los representantes de organismos
descentralizados y alcaldes, de acuerdo a ley”.
2.
El artículo 51 de la Constitución Política
del Perú, establece lo siguiente:
“Artículo 51.- La Constitución prevalece
sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así
sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”.
3.
El artículo 102 inciso 1) de la Constitución Política
del Perú, establece lo siguiente:
“Artículo 102.- Son atribuciones del Congreso:
1. Dar leyes y resoluciones legislativas,
así como interpretar, modificar o derogar las existentes.
(…)”
4.
El artículo 103 de la Constitución Política
del Perú, establece lo siguiente:
“Artículo 103.- Pueden expedirse leyes especiales porque así
lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de las diferencias de
las personas. La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las
consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene
fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal
cuando favorece al reo. La ley se deroga sólo por otra ley. También queda sin
efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad.
5.
El artículo 106 de la Constitución Política
del Perú, establece lo siguiente:
“Artículo 106.- Mediante leyes
orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la
Constitución , así como también las otras materias cuya
regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución.
Los proyectos de ley orgánica
se tramitan como cualquiera otra ley. Para su aprobación o modificación, se
requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso”.
6.
El artículo 118 incisos 8) y 19) de la Constitución Política
del Perú, establecen lo siguiente:
“Artículo 118.- Corresponde al Presidente de la República :
(…)
8) Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas
ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y
resoluciones.
(…)
19) Dictar medidas
extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia
económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo
de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos
decretos de urgencia.
(…)”
7.
El artículo 125 inciso 2) de la Constitución Política
del Perú, establece lo siguiente:
“Artículo 125.- Son atribuciones del Consejo de Ministros:
(…)
2) Aprobar los decretos legislativos y los decretos de urgencia que dicta el Presidente de la República , así como los
proyectos de ley y los decretos y resoluciones que dispone la ley.
(…)”
8.
El artículo 138 segundo párrafo de la Constitución Política
del Perú, establece lo siguiente:
“Artículo 138.- (…) En todo
proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y
una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la
norma legal sobre toda otra norma de rango inferior”.
9.
El primer párrafo del artículo 194 de la Constitución Política
del Perú, establece lo siguiente:
“Artículo 194.- Las
municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local.
Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Las municipalidades de los
centros poblados son creadas conforme a ley.[2]
(…)”
II.
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
DEL PERÚ.
Es la
primera norma de nuestro ordenamiento legal; contiene entre otros, los
principios básicos que permiten asegurar los derechos y deberes de las
personas, así como la organización, funcionamiento y responsabilidad del Estado,
fija también los procedimientos y vigencia de las normas.
Los
principios, garantías, derechos y privilegios que la Constitución consagra
son para asegurar el respeto a la persona, la libertad y los bienes de los
habitantes de la República ,
así como el normal funcionamiento de las instituciones que no pueden ser
alterados por las leyes que reglamentan su funcionamiento.
“La
Constitución es la fuente suprema dentro del ordenamiento,
que conforma el ordenamiento jurídico fundamental del Estado y de la sociedad”.[3]
Como
consecuencia de esto debemos entender que si el legislador se excede en sus
funciones o en sus facultades corresponde a los tribunales declarar la
inaplicabilidad de la norma que desconozca los derechos, garantías o
privilegios que la
Constitución ampara.
“El principio de jerarquía normativa establece que
la jerarquía formal consiste en que a las normas se les asignan diferentes
rangos - superior - según la forma que adopten, con independencia de su
contenido; es decir, la ley orgánica es superior a una ley ordinaria y la ley
es superior al decreto de urgencia y el decreto- a todas las normas llamadas
reglamentadas - significa que toda norma que se dicte con forma de ley, que se
aprueba y promulgue como ley, es superior a toda las que se adopten con forma
de decreto, o de rango inferior una norma es superior a otra cuando las normas
que adopten aquella derogan o anulan, en caso de contradicción, a las normas
que adoptan ésta. Así los preceptos reglamentados vigentes en un determinado
momento quedan derogados al entrar en vigor una norma que los contradiga y los
preceptos reglamentarios que contradigan lo dispuesto en una norma son nulos. A
esa eficacia derogatoria que la norma superior tiene sobre la inferior se le
denomina fuerza activa”. [4]
“En cuanto a norma suprema, la Constitución
prevalece sobre las demás y en ese sentido condiciona el resto de las normas,
por cuanto determina la invalidez de aquellas que formal o materialmente
contradigan las prescripciones constitucionales”.[5]
El
principio de interpretación de las normas conforme a la Constitución : tiene
su primer fundamento en el de unidad del ordenamiento jurídico. Dado que la Constitución
fundamenta la validez de todo el ordenamiento jurídico, las normas que lo
integran no pueden contradecirse entre sí, y si en la realidad se produce tal
contradicción, el conocimiento jurídico está obligado a eliminarla, pues le
está lógicamente vedado el formular como descripción de normas dos
proposiciones contrarias entre sí. Esa vigencia conduce frecuentemente a la
necesidad de negar validez a una de las normas si son del mismo rango; si se
trata de normas de distinto rango, la superior prima sobre la inferior que la
contradiga, según el principio lex superior derogat legi priori.
Entre
estas alternativas no hay término medio o la Constitución es la ley
suprema inmutable por medios ordinarios o está en el nivel de las leyes ordinarias.
Si la primera parte de la alternativa es cierta, entonces un acto legislativo
contrario a la
Constitución no es una ley.
Por ello, la fraseología particular de la Constitución
Norteamericana que confirma y vigoriza el principio, que es
esencial a todas las Constituciones escritas, de que una ley repugnante a la Constitución es nula.
En consecuencia la Constitución es una
especie de súper ley, de norma normarum, que ocupa el vértice de la
pirámide normativa.
El Tribunal Constitucional con relación a la fuerza
normativa y al contenido de la
Constitución ha precisado lo siguiente:
“La Constitución es un
ordenamiento que posee fuerza normativa y vinculante; por ende, la materia
constitucional será la contenida en ella, y lo “constitucional” derivará de su incorporación
en la Constitución. Asíla
Constitución de la más diversa índole y en las cuales el
único requisito para tal examen consistía en que la controversia se fundara en
una violación de algún principio, valor o disposición de la Constitución”.[6]
III.
DE LA
LEY N º 27972, LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES.[7]
1.
El
artículo II del Título Preliminar de la Ley N º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades,
establece lo siguiente:
“ARTÍCULO II.- AUTONOMÍA
Los gobiernos locales gozan de autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las
municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno,
administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico”.
2.
El
artículo 9 incisos 8) y 28) de la Ley N º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades,
establecen lo siguiente:
“ARTÍCULO 9.- ATRIBUCIONES DEL CONCEJO
MUNICIPAL
Corresponde al concejo municipal:
(…)
8) Aprobar,
modificar o derogar las ordenanzas y dejar sin efecto los acuerdos.
(…)
28) Aprobar
la remuneración del alcalde y las dietas de los regidores.
(…)”
3.
El
artículo 12 primer y segundo párrafo de la Ley N º 27972, Ley Orgánica
de Municipalidades, establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 12.- RÉGIMEN DE DIETAS
Los regidores desempeñan su cargo a tiempo parcial y
tienen derecho a dietas fijadas por acuerdo del concejo municipal dentro del
primer trimestre del primer año de gestión. El acuerdo que las fija será
publicado obligatoriamente bajo responsabilidad.
El monto de las dietas es fijado discrecionalmente
de acuerdo a la real y tangible capacidad económica del gobierno local, previas
las constataciones presupuestales del caso. No pueden otorgarse más de cuatro
dietas mensuales a cada regidor. Las dietas se pagan por asistencia efectiva a
las sesiones.
(…)”.
4.
El artículo
21 de la Ley N º
27972, Ley Orgánica de Municipalidades, establece lo siguiente:
“ARTICULO 21.- DERECHOS, OBLIGACIONES Y REMUNERACIÓN
DEL ALCALDE
El alcalde provincial o distrital, según sea el
caso, desempeña su cargo a tiempo completo, y es rentado mediante una
remuneración mensual fijada por acuerdo del concejo municipal dentro del primer
trimestre del primer año de gestión. El acuerdo que la fija será publicado
obligatoriamente bajo responsabilidad.
El monto
mensual de la remuneración del alcalde es fijado discrecionalmente de acuerdo a
la real y tangible capacidad económica del gobierno local, previas las
constataciones presupuestales del caso; la misma que anualmente podrá ser
incrementada con arreglo a ley, siempre y cuando se observe estrictamente las
exigencias presupuestales y económicas propias de su remuneración”.
IV. DE LAS LEYES ORGÁNICAS.
Se
conoce como leyes orgánicas a la que determinan la organización de las
instituciones más importantes del Estado. De conformidad con la Constitución Política
del Perú: "Mediante leyes
orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la
Constitución , así como también las otras materias cuya
regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución ”.
Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su
aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número
legal de miembros del Congreso; es decir 61 votos. Como tal, las leyes orgánicas
constituyen leyes de mayor importancia, por su jerarquía que las leyes ordinarias,
los decretos legislativos y los decretos de urgencia.
El
Tribunal Constitucional respecto del principio de jerarquia ha establecido lo
siguiente:
“El principio de jerarquía puede ser comprendido
desde dos perspectivas:
a) La jerarquía basada en la cadena de validez de las
normas.
Al respecto Requena López señala que el principio de
jerarquía hace depender la validez de una norma sobre otra. Por ende, dicha validez se debe entender como
la conformidad de una norma con referencia de otra u otras que sean
jerárquicamente superiores.
En esta perspectiva el Tribunal Constitucional ha
expresado:
El orden jurídico es un sistema orgánico coherente e
integrado jerárquicamente por normas de distinto nivel que se encuentran
interconectados por su origen, es decir, que unas normas se fundan en otras o
son consecuencia de ellas.
Agregando que: Con ello se postula una prelación
normativa con arreglo a la cual, las normas se diversifican en una pluralidad
de categorías que se escalonan en consideración a su rango jerárquico. Dicha estructuración se debe a un
escalonamiento sucesivo tanto en la producción como en la aplicación de las normas
jurídicas.
Esta jerarquía se fundamenta en el principio de
subordinación escalonada. Así la norma
inferior encuentra en la superior la razón de su validez; y, además obtiene ese
rango siempre que hubiese sido conocida por el órgano competente y mediante el
procedimiento previamente establecido en la norma superior.
b) La jerarquía basada en la fuerza jurídica distinta
de las normas.
Al respecto, se precisa que la fuerza o eficiencia
de una fuente pueden definirse como su capacidad para incidir en el
ordenamiento (…) creando derecho objetivo o modificando el ya existente, su
potencialidad frente a las otras fuentes.
Asimismo, como exponen Jerónimo Botogón, Marina
Gasgón, Juan de Páramo y Luis Prieto que mediante el concepto de fuerza
jurídica atribuible a cada forma normativa se establece una ordenación
jerárquica del sistema de fondo, según la cual las relaciones entre las fuentes
se desarrollan, conforme a dos reglas básicas:
1. En virtud
de su fuerza activa, una fuente puede modificar:
a) Cualquier disposición o norma de fuerza inferior
a la suya, y b) cualquier disposición o norma de su misma fuerza.
2. En
virtud de su fuerza pasiva, ninguna disposición o norma puede modificarla por
una fuente de fuerza inferior”.[8]
Asimismo,
la doctrina clasifica a las leyes en formal y material, mientras en sentido
formal, le es la disposición dictada por el órgano que se halla capacitado para
originarla después de haber cumplido con todos los pasos desde su iniciativa
hasta su publicación; en sentido material es toda norma que proviene de las
autoridades públicas, en esta categoría se encuentran los decretos
legislativos, siempre que sea formulada por escrito y contenga prescripciones
generales; por lo que debemos concluir que una ley orgánica no puede ser modificada
por una ley material, porque la dación de ésta sólo le corresponde al Congreso
de la República
siguiendo el procedimiento establecido.
“El procedimiento agravado lo convierte en una norma
de mayor valor. Desde una perspectiva estrictamente teórica o académica, las
leyes orgánicas tienen como fin específico desarrollar los principios e
instituciones básicas de la
Constitución , se les conoce como leyes de desarrollo
constitucional, es decir dentro del marco jurídico desarrollan la normatividad
de una institución reconocida en la carta fundamental”. [9]
Si se
trata de materias que deben ser legisladas mediante leyes orgánicas, el Poder
Ejecutivo no puede asumir competencia porque estaría usurpando funciones del Congreso
de la República.
V.
DE LA LEY N º 28212, LEY QUE REGULA
LOS INGRESOS DE LOS ALTOS FUNCIONARIOS Y AUTORIDADES DEL ESTADO. [10]
1.
El artículo 1 de la
Ley N
“Artículo
1.- Finalidad de la Ley :
La presente ley tiene por finalidad regular los ingresos de los altos
funcionarios y autoridades del Estado”[11]
2.
El artículo 2 inciso 1) literales j) y k) de la
Ley N
“Artículo 2.- Jerarquía de los altos funcionarios y
autoridades del Estado
1.
El
Presidente de la República
tiene la mas alta jerarquía en el servicio de la Nación y preside todo acto
público u oficial al que asiste. Le siguen, en el siguiente orden:
(…)
j) Los
Alcaldes y Regidores Provinciales, y
k) Los
Alcaldes y Regidores Distritales”
3.
El artículo 4 inciso 1) literal e) de la
Ley N
“Artículo 4.- Régimen de remuneraciones de los altos
funcionarios y autoridades del Estado
1. Las remuneraciones de los altos
funcionarios y autoridades del Estado señaladas en el artículo 2º se rigen por
las siguientes reglas:
(…)
e)
Los
Alcaldes provinciales y distritales reciben una remuneración mensual que es
fijada por el Concejo Municipal correspondiente, en proporción a la población
electoral de su circunscripción hasta un máximo de cuatro y un cuarto URSP, por
todo concepto.
(…)”
4.
El artículo 5 inciso 5.2 de la
Ley N
“Artículo 5.- De las Dietas
(…)
5.2. Los Consejeros Regionales y Regidores
Municipales reciben únicamente dietas, según el monto que fijen los respectivos
Consejeros Regionales y Concejos Municipales, de conformidad con lo que disponen
sus respectivas leyes orgánicas. En ningún caso dichas dietas pueden superar en
total el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual del Presidente del
Gobierno Regional o del Alcalde correspondiente”.[12]
5.
La Segunda Disposición
Final de la Ley N
“Segunda.- Niveles de remuneración para Presidentes
Regionales y Alcaldes en función de la población electoral
Por decreto supremo, refrendado por el Presidente
del Consejo de Ministros, y en un plazo no mayor de treinta (30) días contados
a partir de la vigencia de la presente Ley, se establecerá el rango de niveles
posibles de remuneración en función de la población electoral de los Gobiernos
Regionales y Concejos Municipales decidirán la remuneración mensual de sus
Presidentes y Alcaldes”.
VI. DE LA LEY ORDINARIA.
Es la
norma escrita de carácter general que emana del Congreso de la República , mediante el
procedimiento señalado en la Constitución
Política.
“Es práctica numerar las leyes, de modo que sean
citadas por el número que les corresponde cronológicamente. Por virtud de la
deliberación parlamentaria se presume la aceptación de los gobernados y
adquiere la ley una situación privilegiada entre las diversas formas de
derecho. El cuerpo legislativo, constituido por el sufragio popular, representa
la voluntad de la nación y la opinión pública es ilustrada por medio del
debate; sin embargo, la aprobación de las leyes deben dar en base a la Constitución Política
del Perú.”[13]
La ley
en el sentido de la teoría de las fuentes es el derecho escrito jus scriptum;
la expresión por el poder público competente a este efecto de una regla, de una
voluntad formulada para lo futuro y enunciada en un texto la misma que tiene
efectos mediante su publicación.
El
derecho público de cada Estado instituye un poder legislativo encargado de
elaborar las leyes; determina las formas a las que está subordinada la validez
de la ley.
“Generalmente, sólo se considera como leyes las
reglas emitidas para un número indefinido de casos futuros y no las decisiones
tomadas por el poder legislativo para un caso particular, como el voto de un
presupuesto, la concesión de un crédito, una nominación”.[14]
Se
les define como normas escritas de carácter general -no sujetas a ningún procedimiento
agravado ni vinculadas con una materia expresa - que emana del Parlamento. De
manera específica la
Constitución Política , señala que es atribución del Congreso
el dictar las leyes, pero dentro del marco constitucional y el sistema jurídico
peruano.
Puede
afirmarse que por medio de una ley ordinaria debe ordenarse cualquier asunto
para el cual la
Constitución expresamente no señale otra forma de sub-especie
normativa.
En todo proceso debe observarse el
ordenamiento jurídico vigente. Es una regla que identifica al derecho con
aquellas normas de jerarquía como las normas de inferior jerarquía frente a la
Constitución . Dicha supremacía nace de lo previsto de la Constitución Política
que señala que después de la
Constitución , prevalece la ley sobre otra norma de inferior
jerarquía y en caso de incompatibilidad entre la primera con la segunda el juez
deberá preferir la primera, también se entiende que el juzgador debe aplicar lo
que está debidamente establecido en la ley y no hacer interpretaciones fuera de
contexto.
“La pirámide jurídica (…) implica la existencia de
una diversidad de normas entre las que se establece una jerarquización, de
conformidad con la cual una norma situada en un rango inferior no puede
oponerse a otra de superior rango. Ello,
a su vez implica que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en
cuya cúspide obviamente se sitúa la Constitución” [15]
Un
sistema jurídico no está constituido por normas yuxtapuestas y coordinadas,
sino por normas jerárquicas y superpuestas.
El principio
de legalidad es el principal límite impuesto por las exigencias del Estado de
Derecho al ejercicio de la potestad punitiva e incluye una serie de garantías
para los ciudadanos que simplifica a la imposibilidad de que el Estado
intervenga penalmente más allá de lo que le permite la ley.
La ley
debe ser también “previa” a los hechos que se pretende sancionar, es
decir, debe haber sido promulgada con anterioridad a la comisión de tales
hechos. Esta exigencia es inseparable del principio de legalidad. Si debe
existir una ley que defina las conductas, dicha ley debe estar vigente en el
momento en que se producen los hechos. Por ello solo la ley penal es rretroactiva
y no puede aplicarse a hechos anteriores a su entrada en vigor. El juez no
puede desbordar los límites de los términos de la ley y aplicarla a supuestos
no previsto en la misma, porque con ello violaría flagrantemente el principio
de legalidad.
VII. DEL
DECRETO SUPREMO Nº 025-2007-PCM, DICTAN MEDIDAS SOBRE LOS INGRESOS POR TODO
CONCEPTO DE LOS ALCALDES. [16]
1.
El artículo 2 del Decreto Supremo Nº
025-2007-PCM, señala lo siguiente:
“Artículo 2.- De la remuneración
El ingreso máximo mensual por todo concepto,
comprende a la remuneración que se otorga a los Alcaldes Provinciales y
Distritales de acuerdo a la normatividad legal vigente”.
2.
El artículo 3 del Decreto Supremo Nº
025-2007-PCM, señala lo siguiente:
“Artículo 3.- Cuadro para la determinación de los
ingresos por todo concepto de los Alcaldes Provinciales y Distritales
3.1. Los ingresos máximos mensuales por todo
concepto de los Alcaldes Provinciales y Distritales son fijados por los
Concejos Municipales respectivos, considerando para tal efecto el cuadro que
contiene parámetros para la determinación de sus ingresos, que como Anexo es
parte integrante de la presente norma.
3.2 Los Concejos Municipales, para efecto de
aplicar el Anexo señalado en el numeral precedente, deben tomar en cuenta los
pasos siguientes:
a) Determinar la proporción de la población
electoral de sus circunscripción, de acuerdo a la información de población
electoral emitida por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil –
RENIEC, la misma que está publicada en la página web de dicha entidad (www.reniec.gob.pe), conforme a lo
establecido en el artículo 4 literal e) de la Ley N º 28212.
b) Ubicar la proporción de la población
electoral en la escala para determinar el monto del ingreso máximo mensual que
corresponda a dicha escala.
c) Otorgar a los Alcaldes de Municipalidades
Capitales de Departamento y de la Provincia Constitucional
del Callao, a los Alcaldes de Municipalidades Capitales de Provincia, así como
a los Alcaldes de Municipalidades Distritales de la Provincia de Lima y de la Provincia Constitucional
del Callao, según corresponda, una asignación adicional conforme a los
porcentajes y límites establecidos en el Anexo que forma parte de la presente
norma.
d) Verificar que en ningún caso la sumatoria
de los montos determinados en los pasos señalados en los literales b) y c)
precedentes, superen las 4 ¼ Unidades de Ingreso del Sector Público, en le
marco de lo dispuesto en la Ley
N º 28212 modificada por el Decreto de Urgencia Nº 038-2006.
3.3. El Alcalde de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, conforme a lo dispuesto en la Ley N º 28212, percibe un
ingreso mensual, por todo concepto, equivalente a 5 ½ Unidad de Ingreso del
Sector Público”.
3.
El artículo 5 del Decreto Supremo Nº
025-2007-PCM, señala lo siguiente:
“Artículo 5.- De las Dietas
Las dietas que correspondan percibir a los regidores
municipales, de acuerdo al monto fijado por los respectivos Concejos
Municipales, por sesión efectiva en cada mes, de conformidad con lo dispuesto
en la Ley Orgánica
de Municipalidades, en ningún caso pueden superar en total el treinta por
ciento (30%) de los ingresos mensuales por todo concepto del Alcalde
correspondiente”.
4.
El artículo 6 del Decreto Supremo Nº
025-2007-PCM, señala lo siguiente:
“Artículo 6.- Adecuación
La adecuación de los ingresos que por todo concepto
perciben los Alcaldes Provinciales y Distritales a lo dispuesto en la presenta
norma, se sujeta a lo siguiente:
i. Las reducciones de ingresos, deberán ser
aprobadas mediante Acuerdo del Concejo, dentro de los quince (15) días de
entrada en vigencia de la presente norma.
ii. La presente norma no autoriza incremento de
ingresos, de conformidad a las medidas de austeridad dispuestas por el artículo
4, numeral 1, de la Ley
de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2007, Ley Nº 28927” .
5.
El segundo párrafo del Anexo del Decreto Supremo
Nº 025-2007-PCM, señala lo siguiente:
(*) Los
alcaldes del resto de Municipalidades (excluida la Municipalidad
Metropolitana de Lima) percibirán una asignación adicional al
ingreso máximo mensual por todo concepto, establecido en función de su
población electoral, de acuerdo a lo siguiente:
1. Los
Alcaldes de las Municipalidades Capitales de Departamento y de la Provincia Constitucional
del Callao percibirán una asignación adicional que equivale al 60% del ingreso
máximo mensual por todo concepto (IMMC), la misma que no excederá de una (1)
UISP (S/.2 600) de acuerdo al siguiente cuadro:
|
Alcaldes de las
Municipalices Capitales de Departamento y de
|
0,6 del IMMC
|
Máximo 1 URSP
S/. 2 600
|
2. Los
Alcaldes de las Municipalidades Capitales de Provincia y Alcaldes de las
Municipalidades Distritales de la
Provincia de Lima y de la Provincia Constitucional
del Callao, percibirán una asignación adicional que equivale al 30% del ingreso
máximo mensual por todo concepto (IMMC), la misma que no excederá de 50% de una
UISP (S/.1300), de acuerdo al siguiente
cuadro:
|
Alcaldes de las
Municipalices Capitales de Provincia y Alcaldes de las Municipalidades
Distritales de
|
0,3 del IMMC
|
Máximo 0,5 URSP
S/. 1 300
|
Notas:
a) En
ningún caso el ingreso máximo mensual total por todo concepto, incluido las
citadas asignaciones adicionales, podrá exceder de 4 ¼ UISP (S/.11 050)
b) UISP
= Unidad de Ingreso del Sector Público según el DU 038-2006
c) IMMC
= Ingreso máximo mensual por todo concepto”.
VIII. DE LOS DECRETOS SUPREMOS.
Es
una norma de carácter general que regula la actividad sectorial o
multisectorial a nivel nacional. Puede requerir o no de la aprobación del
Consejo de Ministros según disponga la ley. En uno y otro caso son rubricados
por el Presidente de la
República y refrendados por uno o más ministros según la
naturaleza. Rigen desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial
El Peruano, salvo disposición expresa de acuerdo a lo dispuesto en el artículo
11 de la Ley N
El
Tribunal Constitucional respecto al principio de jerarquía piramidal de las
normas, ha expresado:
“En toda
estructura jerárquica existen tres tipos de normas a saber, las productoras,
las ejecutoras y las ejecutoras – productoras:
-
Las normas
productoras, en un sentido amplio, son las que revelan la expresión y ejercicio
de un poder legislativo (originario o derivado), por lo que se promueve y
condiciona la expedición de otras normas, a las cuales se les asigna una
jerarquía inferior. Es el caso de la Constitución y de
buena parte de las leyes.
-
Las normas
ejecutoras son aquellas que dan cumplimiento o lo dispuesto o establecido en
una norma productora. Tal es el caso de las resoluciones.
-
Las normas
ejecutoras – productoras son aquellas que realizan ambas tareas
simultáneamente. Tal es el caso de una
buena parte de las leyes y los decretos.
La producción de normas deja constancia del
inseparable binomio poder-deber.
El poder del legislador consiste en la facultad de
crear, modificar, abrogar, -etc-, normas dentro de un Estado, siempre que se
respeten las reglas de elaboración.
El poder se manifiesta descendentemente en cinco
planos: poder constitucional, poder legislativo ordinario, poder reglamentario,
poder jurisdiccional, y poder negocial o de declaración de voluntad.
El deber de legislar consiste en la atribución de
dictar normas que permitan hacer cumplir, respetar o ejecutar los alcances de
otras de mayor jerarquía”.[18]
IX. DE LOS DECRETOS DE URGENCIA.
Este decreto tiene dos supuestos:
a) Materia Económica.- Esto significa sobre el tráfico del dinero en ello la economía se
articula sobre los supuestos macroeconómicos de captación de recursos por parte
de la caja fiscal y la distribución que estos deben tener en cuanto a las
designaciones presupuestadas y las partidas correspondientes.
b) Materia Financiera.- Es la situación del tesoro público de un país, es el desarrollo
de la política monetaria de una nación frente a los organismos internacionales
y de la forma como se va a financiar los diferentes endeudamientos externos o
los programas internos presupuestados.
Los
decretos tienden a contemplar los presupuestos que la Constitución Política
los señala, que en doctrina se conocen como “Decretos de Urgencia” sólo
para casos excepcionales y en materia financiera y económica.
Como tal, existen decretos
que van más allá de la ley y se conocen como “Decretos Praeter Legem”,
decretos contrarios a la
Constitución y “Decretos
Contra Legem” en doctrina son considerados como decretos ilegales, en los
que el juzgador no los tendrá en cuenta en el momento de resolver, por cuanto violan
el ordenamiento jurídico.
A nuestro juicio en esta diferencia
de la sanción radica la ilegalidad de la norma que colisiona con el principio
jurídico “no se pueden expedir normas por la diferencia de las personas,
sino por la naturaleza de las cosas”. No es posible jurídicamente establecer
como prohibición violando los preceptos constitucionales para favorecer al
Estado y en perjuicio de otros niveles.
Los decretos de urgencia son normas emitidas
por el Poder Ejecutivo en circunstancias que necesiten acciones inmediatas
cuando lo requiera el interés nacional en materia económica y
financiera excluyendo de manera taxativa la materia tributaria, asimismo se le
otorga fuerza de ley, pero no pueden modificar una ley orgánica.
El Tribunal Constitucional en reiteradas
sentencias se ha referido a los requisitos formales para la expedición de los
decretos de urgencia, estableciendo que:
“En el caso de los decretos de urgencia, los requisitos formales son
tanto previos como posteriores a su promulgación. Así, el requisito ex ante está constituido
por el refrendo del Presidente del Consejo de Ministros (inciso 3 del artículo
123 de la Constitución ),
mientras que el requisito ex post lo constituye la obligación del Ejecutivo de
dar cuenta al Congreso de la
República , de acuerdo con lo previsto por el inciso 19) del
artículo 118 de la
Constitución , en concordancia con el procedimiento contralor
a cargo del Parlamento, contemplado en la norma de desarrollo constitucional
contenida en el artículo 91 del Reglamento del Congreso” [19]
En este orden de ideas, el Tribunal
Constitucional ha establecido los requisitos formales y materiales que son
indispensables para la producción de los Decretos de Urgencia en el Expediente
N° 0008-2003 AI/TC[20],
y determinar si las circunstancias fácticas responden a determinados criterios de
justificación a las exigencias previstas por el inciso 19) del artículo 118 de la Constitución ,
interpretado sistemáticamente con el inciso c) del artículo 91 del Reglamento
del Congreso. De dicha interpretación se desprende que el decreto de urgencia
debe responder a los siguientes criterios:
a) Excepcionalidad.-
La norma debe estar orientada a revertir situaciones extraordinarias e
imprevisibles, condiciones que deben ser evaluadas en atención al caso concreto
y cuya existencia, desde luego, no depende de la “voluntad” de la norma misma,
sino de datos fácticos previos a su promulgación y objetivamente
identificables. Ello sin perjuicio de reconocer, tal como lo hiciera el
Tribunal Constitucional español que “en principio y con el razonable margen de
discrecionalidad, es competencia de los órganos políticos determinar cuándo la
situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere
el establecimiento de una norma” (STC. N.° 29/1982, fundamento 3)
b) Necesidad.-
Las circunstancias, además, deberán ser de naturaleza tal que el tiempo que
demande la aplicación del procedimiento parlamentario para la expedición de
leyes (iniciativa, debate, aprobación y sanción), pudiera impedir la prevención
de daños o, en su caso, que los mismos devengan en irreparables.
c) Transitoriedad.-
Las medidas extraordinarias aplicadas no deben mantener vigencia por un tiempo
mayor al estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa.
d)
Generalidad.- El principio de generalidad de las leyes, puede admitir
excepciones, alcanza especial relevancia en el caso de los decretos de
urgencia, pues tal como lo prescribe el
inciso 19) del artículo 118 de la Constitución , debe ser el “interés nacional” el
que justifique la aplicación de la medida concreta. Ello quiere decir que los
beneficios que depare la aplicación de la medida no pueden circunscribir sus
efectos en intereses determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda
la comunidad.
e) Conexidad.- Debe
existir una reconocible vinculación inmediata entre la medida aplicada y las
circunstancias extraordinarias existentes.
En tal sentido, el Tribunal Constitucional
afirma que la facultad del Ejecutivo de expedir decretos de urgencia no le
autoriza a incluir en él “cualquier género de disposiciones: ni aquellas que
por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna (...) con la
situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente aquellas que, por su
estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera
instantánea la situación jurídica existente, pues de ellas difícilmente podrá
predicarse la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad”.
Las medidas extraordinarias y los
beneficios que su aplicación produzcan deben surgir del contenido mismo del
decreto de urgencia y no de acciones diferidas en el tiempo o, menos aún, de
delegaciones normativas, pues ello sería incongruente con una supuesta
situación excepcionalmente delicada.
X. DEL TRATAMIENTO PRESUPUESTAL.
El presupuesto constituye el instrumento de
gestión de la municipalidad que permite lograr sus objetivos y metas contenidos
en su Plan Operativo Institucional. Es la expresión cuantificada, conjunta y
sistemática de los gastos a atender durante el año fiscal y refleja los
ingresos que financian dichos gastos.
El presupuesto comprende que, como máximo,
puede contraer la municipalidad durante el año fiscal, en función a los
créditos presupuestarios aprobados y los ingresos que financian dichas
obligaciones.
Uno de los límites clásicos para la
actuación de los empleados públicos a cargo de las municipalidades lo
constituye el presupuesto, como instrumento de racionalización y organización
de la actividad financiera y económica del sector público, cuyo marco general corresponde
ser propuesto por el Poder Ejecutivo y posteriormente ser aprobado por el
Congreso de la República ,
dentro del esquema de la división de poderes en que se sustenta el Estado
Peruano.
En atención a la autonomía reconocida a los
gobiernos locales, con la que adquiere sentido la expresión de Estado unitario
y descentralizado a la vez, la Constitución Política establece que dentro de las
atribuciones de las municipalidades se encuentra la de aprobar sus
presupuestos, esto es, que le corresponde a ellos establecer la previsión de
los ingresos que se espera obtener y sobre esa base, definir en que cosas
dichos ingresos serán gastados.
Cada año las leyes de presupuesto han
establecido ciertos parámetros aplicables a los gobiernos locales en cuanto al
uso de los recursos públicos para el incremento remunerativo, reconocimiento de
bonificaciones o asignaciones económicas.
Al respecto, el inciso 1) del artículo 4 de la Ley N º 28927, Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007[21], señala lo siguiente:
“Artículo 4.- Austeridad
Establecense las siguientes medidas de austeridad:
1. En ingresos personales
En las entidades públicas, incluyendo el Seguro
Social de Salud – ESSALUD y la empresa Petróleos del Perú S.A. – PETROPERÚ,
quedan prohibidos el reajuste o incremento de remuneraciones, bonificaciones,
dietas, asignaciones, retribuciones, el monto total de incentivos y beneficios
de toda índole, cualquiera sea su forma, modalidad, mecanismo y fuente de
financiamiento. Asimismo, queda prohibida la aprobación de nuevas
bonificaciones, asignaciones, retribuciones y beneficios de toda índole.
Dicha prohibición incluye el incremento de
remuneraciones que pudieran efectuarse dentro de rango o tope fijado para cada
cargo en las respectivas escalas remunerativas, y de aquellos incrementos que
se han autorizado dentro de dicho rango y que no se hubieran hecho efectivos a
la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley.
(…)”
De
lo señalado, se llega a la conclusión que lo dispuesto en la Ley de Presupuesto del Sector
Público para el año 2007, no es de aplicación para la fijación de la
remuneración del Alcalde y el establecimiento de las dietas de los Regidores,
por cuanto en este caso estamos frente a una ley ordinaria de carácter general
de aplicación para todo el sector público nacional y sobre ella prima la ley
especial como en este caso, la
Ley Orgánica de Municipalidades que establece un
procedimiento, siendo los procedimientos de orden público y cumplimiento
obligatorio, donde se establece que estos montos se fijan en función a la real
y tangible capacidad del gobierno local, previa las constataciones
presupuestales.
XI.
DE LA AUTONOMÍA DE LOS GOBIERNOS LOCALES.
La autonomía que la Constitución Política
del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer
actos de gobierno, administrativos y de administración con sujeción al
ordenamiento jurídico. La autonomía municipal constituye una garantía
institucional; esto es, un instituto constitucionalmente protegido; la que
supone la capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, político y
económico de las municipalidades.
El Tribunal Constitucional sobre el particular
expresa que: “La autonomía municipal
constituye, en esencia, una garantía institucional, esto es, un instituto
constitucionalmente protegido que, por su propia naturaleza, impide que el
legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la
institución de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la función
legislativa, y persigue asegurar que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos
básicos o su identidad no sean trastocados de forma que la conviertan en impracticable
o irreconocible. La autonomía municipal supone la capacidad de
autodesenvolvimiento en lo administrativo, político y económico de las
municipalidades, sean provinciales o distritales. Ciertamente, la garantía de
la autonomía municipal no impide que el legislador nacional pueda regular su
régimen jurídico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En
este contexto, respetar el contenido esencial de la institución
constitucionalmente garantizada quiere decir no sujetar o condicionar la
capacidad de autodesenvolvimiento pleno de los gobiernos locales a relaciones
que se puedan presentar como injustificadas o irrazonables”.[22]
XII.
DE LA RETROACTIVIDAD DE
LA NORMA.
Esta garantía constitucional se refiere también a la retroactividad de
la ley, que es un principio general del derecho que tiene raíces antiguas y que
consagra la seguridad jurídica de todo sistema basado en el dominio de la ley.
La garantía es clara y precisa: una ley sólo tiene efectos a futuro. Sin
embargo, pueden existir algunas excepciones puntuales. Es el caso de las leyes
penales. La Constitución
vigente reduce este beneficio solamente al ámbito penal.
Como se sabe, la retroactividad es una figura jurídica que proviene
básicamente del Derecho Penal, que consiste en la traslación al pasado de los
efectos de una ley, sentencia o acto jurídico. En el ámbito penal la aplicación
del beneficio es para favorecer el reo. Este –procesado o condenado- puede
invocar la retroactividad benigna cuando una ley posterior lo favorece en el
proceso o en la reducción de la condena, la misma que no es aplicable para
otras materias, conforme al actual sistema jurídico imperante, pues ante el
mundo civilizado debemos declarar que en el Perú las leyes no tienen efecto
retroactivo.
La excepción de la aplicación retroactiva de la ley penal cuando
favorece al reo es un principio generalmente reconocido en el moderno Derecho
Penal, pues se supone que si la sociedad cambia favorablemente su opinión sobre
cierta conducta criminal, o sobre las sanciones que se le debe aplicar,
entonces tiene que cambiar también concordantemente la situación de todos
aquellos que estuvieran sancionados o que podrían serlo por tales
consideraciones.
Una ley es retroactivamente aplicada cuando suprime o modifica las
consecuencias jurídicas de un hecho ocurrido bajo el imperio de la anterior.
La posibilidad de una aplicación
retroactiva implica por consiguiente, la subsistencia o perduración de los
deberes y derechos derivados de la realización de supuesto de la ley
precedente, como tal con un decreto supremo reglamentario no se puede disponer
la modificación de los acuerdos que aprobaron los sueldos de Alcaldes y dietas
de los Regidores, dentro del primer trimestre del año de gestión en base a la
Ley Orgánica
Las leyes decía Portalis no existen sino desde que se promulgan y
no pueden tener efecto sino desde que existen. El Estado establece la ley para
que sea obedecida y es evidente que no puede ser obedecida una ley aún no
existiendo. Por otra parte, una solución contraria crearía un estado de
inseguridad en los hechos, sin duda perjudicial para todos, ya que ninguna
situación jurídica ni acto jurídico o acto administrativo podrían considerarse
firmes si las personas estuviesen permanentemente expuestos a que un cambio de
legislación los alterase o declarase inválidos.
Estas fundamentales razones han sido tomadas en cuenta por los antiguos
legisladores para erigir en regla el principio de la retroactividad, ya el
derecho romano sentó como regla la doctrina de la retroactividad de las leyes,
salvo que se dicten expresamente con relación al pasado y a asuntos pendientes,
como es solo el caso del derecho penal.
CONCLUSIONES
1.
De conformidad con el artículo 12 de la Ley N º 27972, Ley Orgánica
de Municipalidades, los Regidores tienen derecho a dietas fijadas por acuerdo
del Concejo Municipal dentro del primer trimestre del primer año de gestión,
siendo establecido de acuerdo a la real y tangible capacidad económica;
artículo que ha sido trastocado con una modificación oculta a través del artículo
5 de la Ley N
2.
Conforme al artículo 21 de la Ley N º 27972, Ley Orgánica
de Municipalidades, la remuneración del Alcalde es fijada dentro del primer
trimestre del primer año de gestión, de acuerdo a la real y tangible capacidad
económica del gobierno local; artículo que ha sido modificado tácitamente por
el artículo 4 incisos d) y e) de la Ley N
3.
A partir de la vigencia de la Ley N º 28212, Ley que regula
los ingresos de los Altos Funcionarios y Autoridades del Estado, modificado por
el Decreto de Urgencia Nº 038-2006, se crea la Unidad de Ingreso del
Sector Público que sirve de referencia para establecer las remuneraciones de
los funcionarios y autoridades del Estado, en las cuales se encuentra el sueldo
de los Alcaldes y las dietas de los Regidores, no pudiendo esta última superar
en total el 30% (treinta por ciento) de la remuneración del Alcalde
correspondiente.
4.
Mediante un decreto de urgencia no se puede
modificar o derogar leyes orgánicas por el principio de jerarquía y el
principio de especialidad, sin embargo al estar vigente la Ley N° 28212 y el
Decreto de Urgencia Nº 038-2006 estos son de cumplimiento obligatorio, en tanto
no se enerve su validez ante el Tribunal Constitucional o no sea derogado por el Congreso de la República o por el
propio Poder Ejecutivo.
5.
El monto que perciben los Alcaldes provinciales
o distritales como remuneración conforme a lo establecido en el artículo 4 de la Ley N º 28212, concordante
con el artículo 1 del Decreto Supremo Nº 046-2006-PCM que fija el monto de la Unidad de Ingreso del
Sector Público aplicable para el año 2007 es hasta un máximo de S/.11,050.00
nuevos soles mensuales; y para la percepción de dietas de los Regidores el
monto máximo se constituye en la suma de S/. 3,315.00 nuevos soles mensuales.
6.
Si bien es cierto, la
Ley Nla Ley N º 27972, Ley Orgánica
de Municipalidades. Una ley ordinaria que fue aprobada por 56 votos por parte
del Congreso de la República
no puede modificar una ley orgánica que para su aprobación necesita mayoría
calificada del número legal de miembros del Congreso; en nuestro sistema
jurídico encontramos a la
Constitución como primera norma, donde se establece el
principio de la jerarquía normativa - un decreto de urgencia no puede modificar
una ley orgánica ni mucho menos una ley ordinaria, aún peor un decreto supremo
no puede modificar una ley orgánica, una ley ordinaria y un decreto de urgencia
- en base a los principios de legalidad, jerarquía y de especialidad conforme a
los artículos 51 y 106 de la Constitución Política del Perú y el artículo I
del Titulo Preliminar del Código Civil.
7.
El Decreto Supremo Nº 025-2007-PCM, que dicta
medidas sobre los ingresos por todo concepto de los Alcaldes, desarrolla el
cuadro para la determinación de los ingresos por todo concepto de los Alcaldes
provinciales y distritales en función a la población electoral tal como lo
señalado en la Segunda Disposiciónla Ley Nla Ley Orgánica de
Municipalidades, que es en función a la real y tangible capacidad económica del
gobierno local, con lo cual se desnaturaliza el artículo 21 de la Ley N º
27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
8.
La disminución de la remuneración de los
Alcaldes trae consigo el recorte sustancial en las dietas de los Regidores,
quienes solo pueden percibir hasta el 30% de la remuneración del Alcalde,
conforme con el artículo 5 de la
Ley N º 28212 modificada por el Decreto de Urgencia Nº 038-2006
y recogida en el artículo 5 del Decreto Supremo Nº 025-2007-PCM, lo cual atenta
contra el artículo 12 de la Ley
N º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, que establece un
procedimiento y el modo de la fijación de las dietas de los Regidores, siendo
esta última de cumplimiento obligatorio en todo su ámbito.
9.
El Decreto Supremo Nº 025-2007-PCM en su
artículo 3 inciso c) y los puntos 1 y 2 del Anexo, generan una discriminación
entre los Alcaldes de las municipalidades capitales de departamento y de la Provincia Constitucional
del Callao que tienen una asignación adicional que equivale al 60% de la Unidad de Ingreso Público
del Sector Público, y en el caso de los Alcaldes de las municipalidades capitales de provincia
y Alcaldes de las municipalidades distritales de la provincia de Lima de la Provincia
Constitucionalla
Ley N
10.
Al estar en vigencia la
Ley N28212 a partir del 28 de
abril de 2004, el Decreto de Urgencia Nº 038-2006 a partir del 2 de enero
de 2007 y el Decreto Supremo Nº 025-2007-PCM a partir del 22 de marzo de 2007;
dichas normas adquieren connotación y se tienen que cumplir así atenten contra
el Sistema Jurídico Peruano, en tanto no sea declarada su ilegalidad o
expulsados del sistema jurídico al ser aberrantes a este por los órganos competentes.
De esta manera demostramos
como el Tribunal Constitucional se equivoca y contradice con sus propias
resoluciones emitías en otros expedientes lo cual pone en grave riesgo el
sistema jurídico nacional, toda vez que el criterio de conciencia que tiene
para resolver los expedientes no puede
estar al margen de la ley y el derecho.
LIMA, 20 DE MAYO DE 2009.
[1]
Artículo
sustituido por el artículo 2 de la Ley N
[2]
Artículo
modificado por el Artículo Único de la Ley Nla
Ley N
[6]
STC.
Expediente Nº 0168-2005-PC/TC, fundamento 3.
[7]
Ley
Orgánica publicada el 27 de mayo de 2003.
[10]
Denominación
modificada por la Primera DisposiciónLa
Ley N
[11]
Artículo
modificado por el artículo 1 del Decreto de Urgencia Nº 038-2006, publicada el
30 de diciembre de 2006.
[12]
Artículo
modificado por el artículo 1 del Decreto de Urgencia Nº 038-2006, publicada el
30 de diciembre de 2006.
No hay comentarios:
Publicar un comentario