Habiendo
revisado la Resolución Nº 8 que aprueba los proyectos de ley que proponen
modificaciones a la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, proponiendo
un texto sustitutorio, con el ánimo de fortalecer dichas modificaciones
presento el siguiente proyecto, el cual deberá ser analizado en su contexto
para su incorporación al texto final y su discusión ante el pleno del Congreso.
El
artículo 3º en su segunda parte señala, las municipalidades que están sujetas
al régimen especial; pero, se deja de lado las municipalidades rurales, las
mismas que gozan de un tratamiento especial de acuerdo al artículo 139º al 147º
de la ley.
El
artículo 9º atribuciones del concejo municipal, éstas deben ser bajo
responsabilidad; el inciso 11, los únicos que realizan viajes en comisión de
servicios son los funcionarios y en representación de la municipalidad el
alcalde y los regidores; el inciso 10, la denominación del reglamento interno
es el término adecuado; el inciso 16, el presupuesto anual debe aprobarse en el
último trimestre del ejercicio anterior y sus modificatorias, conforme a la ley
y su reglamento; el inciso 17, el balance y la memoria deben aprobarse en el
primer trimestre siguiente al ejercicio anterior fenecido; el inciso 22, debe
suprimirse el término autorizar, toda vez que mayorías transitorias abusando de
su poder rechazan los pedidos de información que solicitan los regidores, y
exigen que paguen el concepto de la tasa estipulado en los textos únicos de
procedimientos administrativos; el inciso 30, debe ampliarse el cese del
gerente municipal a los gerentes, subgerentes y jefes, por incumplimiento de
sus funciones establecidas en el manual y el reglamento de organización y funciones,
dejándose de lado el acto doloso que sólo se puede demostrar con una sentencia
consentida y ejecutoriada o la falta grave que sólo puede demostrarse a través
de un proceso administrativo; el inciso 32, mediante ordenanza se aprueben los
instrumentos de gestión, manual de organización y funciones, reglamento de
organización y funciones, cuadro de asignación de personal, presupuesto
analítico de personal y texto único de procedimientos administrativos, la
aprobación del CAP se rige por el Decreto Supremo Nº 043-2004-PCM, la
aprobación del ROF y el MOF se rigen por el Decreto Supremo Nº 043-2006-PCM y
la aprobación del TUPA por el Decreto Supremo Nº 079-2007-PCM, el concejo
municipal no debe aprobar las bases de las pruebas para la selección de
personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo, ésta es una
facultad que le corresponde a la comisión de procesos y su aprobación al
titular del pliego; el inciso 35, la policía municipal no tiene base legal al
igual que el serenazgo y los dispositivos que las rigen para el servicio de la
seguridad ciudadana; el inciso 36, es necesario incorporar la aprobación de las
empresas municipales a nivel provincial para que puedan prestar sus servicios
dentro de su jurisdicción.
En
el artículo 10º atribuciones y obligaciones de los regidores debe ser bajo
responsabilidad; el inciso 7, fiscalizar la implementación de las
recomendaciones contenidas en los informes del Órgano de Control Institucional
y los exámenes de control practicados por la Contraloría General de la
República, a la actualidad la implementación de los mismos sólo se deja a los
alcaldes, quienes en muchos casos terminan por guardar las recomendaciones para
no implementarlas.
El
artículo 11º, existe una contradicción con la Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento
Administrativo General, la cual en su artículo 101º prohíbe la inhibición y
señala que los integrantes de los organismos colegiados deben afirmar su
posición sobre el tema puesto en debate, lo cual ha generado que el Jurado
Nacional de Elecciones en los casos de vacancia o suspensión haya emitido
sendas resoluciones señalando que está prohibido inhibirse.
En
el caso del artículo 13º, no se establece el plazo para la convocatoria a las
sesiones ordinarias, debiendo ser con cinco días hábiles de anticipación,
tampoco se establece qué sucede cuando el teniente alcalde convoca a sesión de
concejo y el alcalde asiste a ésta, correspondiéndole presidirla por ser su
atribución, conforme al artículo 20º inciso 2 de la propia ley.
El
artículo 15º, la solicitud para la suspensión tienen que hacerla los regidores
y al mismo tiempo la aprobación, debiendo ser ésta por mayoría calificada que
es la mitad más uno de los miembros del concejo municipal. Se crea confusión
cuando se establece la votación de los dos tercios (2/3) del número legal de
regidores, toda vez que el artículo 5º y 18º establece como número legal de
miembros del concejo al alcalde y los regidores, y en nuestro ordenamiento
jurídico sólo existe la mayoría legal que es el cincuenta por ciento más uno de
los miembros del concejo o la mayoría simple que es el cincuenta por ciento más
uno de los miembros hábiles previa verificación del quórum, la mayoría
extraordinaria de los dos tercios es una ficción que ha sido incorporada en
algunos textos para exigir la rigurosidad en la votación, no respondiendo ésta
a la realidad de los gobiernos locales.
El
artículo 17º, la descripción de la mayoría calificada y la mayoría simple, va
en concordancia con lo establecido en el artículo 18º de la misma ley; el alcalde
debe recobrar su voto como un miembro del concejo municipal al amparo del
artículo 5º y el artículo 18º, no debiendo tener una doble votación, cómo se
explica que el alcalde sea considerado miembro del concejo y no tenga derecho a
votación, en el Congreso de la República el Presidente ejerce su derecho a la
votación, si el alcalde no participa en la votación se le exime de todo tipo de
responsabilidad en cuanto a los acuerdos que se adopte.
El
artículo 20º sobre las atribuciones del alcalde, éstas deben ser bajo
responsabilidad y el inciso 3, cumplir y hacer cumplir los acuerdos de concejo.
En el inciso 14 al ser el alcalde quien propone el proyecto del reglamento
interno del concejo se han dado casos en que no quiere proponerlo o si lo
propone algún miembro del concejo el proyecto es rechazado por cuanto no viene
del alcalde, siendo éste integrante del concejo puede presentar proyectos de
ordenanzas y acuerdos al igual que los regidores y mediante decreto de alcaldía
aprobar los reglamentos; el inciso 22, no sólo se deben implementar las
recomendaciones del órgano de control institucional sino los exámenes de
control practicados por la Contraloría General de la República; el inciso 23,
el término celebrar debe ser sustituido por el de suscribir los contratos y
convenios, los actos administrativos no se celebran sino se emiten; el inciso
30, debe incluirse que preside el sistema de seguridad ciudadana conforme a la
Ley Nº 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.
El
artículo 22º, en su inciso 4, debe sustituirse los días calendarios por los
días hábiles, toda vez que la administración pública desenvuelve sus
actividades en días hábiles; el inciso 5, debe subsistir el cambio de domicilio
fuera de la respectiva jurisdicción, incluyéndose a la redacción aprobada
desterrando de una vez por todas el domicilio múltiple que sólo ha traído
corrupción, constancias policiales fraudulentas, contratos de alquiler
adulterados, falsificación de documentos. Debe incluirse el inciso 12, toda vez
que el artículo 194º de la Constitución Política del Perú, modificado en su
última parte mediante Ley Nº 28607, Ley de Reforma Constitucional, estableció
que los alcaldes para postular a los cargos de presidente, vicepresidente de la
república, miembro del parlamento nacional o presidente del gobierno regional,
deben renunciar con un plazo de anticipación de seis meses; la incorporación
del inciso 13 es importante, toda vez que cubre un vacío sobre el interés en
los contratos, toda vez que la corrupción ha penetrado a los gobiernos locales
y como quiera que esta conducta no se encuentra encuadrada con claridad como
causal de vacancia, el Jurado Nacional de Elecciones tiene pronunciamientos
diversos sobre el particular y lo único que han generado es insatisfacción en la
población y rechazo a las autoridades que utilizan el erario nacional para
beneficio personal o de terceros: se emitió la Resolución Nº 080-2004-JNE, que
rechaza el pedido de vacancia contra el cargo de alcalde por haber contratado
la difusión publicitaria en la empresa de televisión de su propiedad; la
Resolución Nº 110-2004-JNE, que declara infundado el pedido de vacancia del
cargo de alcalde por haber contratado servicios de publicidad de la empresa de
propiedad de su padre; primer criterio. La Resolución Nº 284-2004-JNE, que
declara la vacancia del cargo de alcalde por haber contratado a través de la
sociedad de arquitectas perteneciente a su ex cuñada; segundo criterio; en el
año 2005 se emitió la Resolución Nº 072-2005-JNE, que rechaza el pedido de vacancia
del cargo de alcalde por haber contratado con la empresa de propiedad de su
cuñada por un monto de S/.1,114.00; la Resolución Nº 106-2005-JNE, que rechaza
el pedido de vacancia del cargo de alcalde por haber contratado el volquete de
propiedad de su padre; regresan al primer criterio; la Resolución Nº
112-2005-JNE, que declara la vacancia del cargo de alcalde por haber recibido
S/.5,400.00 y S/.500.00 bajo la modalidad de préstamo; en el año 2006, la
Resolución Nº 092-2006-JNE, que declara la vacancia del cargo de alcalde por
haber cobrado adelantos de pago de remuneraciones por un monto de S/.1,000.00;
la Resolución Nº 204-2006-JNE, que declara la vacancia del cargo edilicio por
haber cobrado S/.1,000.00 en la modalidad de préstamo; la Resolución Nº 755-2006-JNE,
que declara la vacancia del cargo de alcalde al haber adquirido un terreno de
propiedad de su madre por S/.15,000.00, aplicando el principio de racionalidad
la tutela de los bienes públicos y la indebida disposición de los mismos,
siendo establecido como criterio jurisprudencial vinculante para futuros casos;
en esa línea se emite la Resolución Nº 1221-2006-JNE, que declara la vacancia
del cargo de alcalde por haber celebrado contrato de compra venta de un
inmueble rústico a nombre de la municipalidad, de propiedad de la esposa de un
regidor de la misma municipalidad; tercer criterio; la Resolución Nº
1266-2006-JNE, que rechaza el pedido de vacancia del cargo de alcalde por el
incremento del monto de remuneraciones como cobro de bonificaciones por
escolaridad, aguinaldo de fiestas patrias y por navidad de los años 2004 y
2005, regresan al regresan al primer criterio; la Resolución Nº 430-2006-JNE,
que declara la vacancia del cargo edilicio por haber cobrado S/.500.00 como
adelanto por días no laborados; la Resolución Nº 453-2006-JNE, que declara la
vacancia del cargo edilicio por haber favorecido y beneficiado económicamente
al suscribir un acta de negociación y propuesta económica de contratación entre
la ONG donde tenía interés y la municipalidad, pagándose la suma de
S/.31,737.60 y S/.4,760.00; la Resolución Nº 4845-2006-JNE, que declara la
vacancia del cargo edilicio por la contratación de servicios de publicidad con
la empresa de la cual es accionista, regresan al segundo criterio; en el año 2007,
emiten la Resolución Nº 229-2007-JNE, que rechaza el pedido de vacancia del
cargo edilicio por haber contratado con la empresa de servicios automotores y
la empresa prestadora de servicios de saneamiento rural de propiedad de un
regidor, donde se apartan de la Resolución Nº 755-2006-JNE. En el presente año,
han emitido las Resoluciones Nº 052-2008-JNE, que rechaza el pedido de vacancia
del cargo de alcalde al haber suscrito un contrato con la empresa con la que
tiene relaciones comerciales; la Resolución Nº 106-2008-JNE, que rechaza la
petición de vacancia del cargo edilicio por haberle vendido su empresa
artefactos eléctricos a la municipalidad; la Resolución Nº 068-2008-JNE, que
rechaza el pedido de vacancia del cargo de alcalde por haber contratado los
servicios de una fotocopiadora de su propiedad; la Resolución Nº 123-2008-JNE,
que rechaza el pedido de vacancia del cargo de alcalde por haber contratado una
empresa de responsabilidad limitada de propiedad de su primo hermano; la
Resolución Nº 322-2008-JNE, que rechaza el pedido de vacancia del alcalde,
quien contrata con la empresa que le prestó cemento, se colude en la compra de
una camioneta con el proveedor burlando los procedimientos, alquila inmuebles
sin ningún tipo de proceso, contrata con proveedores que no están inscritos en
el Registro Nacional de Proveedores-CONSUCODE, realiza donaciones sin acuerdo
de concejo, aplicando un cuarto criterio, lo cual crea solo confusión en la
población llegando a pensar que la corrupción también ha penetrado al Jurado
Nacional de Elecciones.
La
modificación total del artículo 23º es importante, porque del procedimiento
pasamos al proceso, de ser el Jurado Nacional de Elecciones un tribunal
administrativo pasa a ser el ente que administra justicia en materia electoral,
se garantiza el debido proceso al momento de presentar el pedido de vacancia se
deben presentar todas las pruebas no pudiendo presentarse nuevas durante su
trámite, salvo excepciones de pruebas obtenidas posteriormente; se establece el
derecho de defensa que tiene el afectado como el peticionante; se elimina el
recurso de reconsideración con el cual se dilatan los pronunciamientos por
parte de los concejos municipales y sólo existe el recurso de apelación en un
plazo de cinco días al igual que en los procesos abreviados y más no de quince
días como en los procedimientos administrativos, se establece que si el concejo
no se pronuncia dentro del plazo de treinta días se considera aprobado el
pedido de vacancia y de esta manera lo que se busca es la celeridad procesal en
los pedidos de vacancia y más no la dilatación innecesaria en la que sumergen a
los expedientes; se establece que el Jurado Nacional de Elecciones debe
resolver en un plazo máximo de treinta días hábiles de haber ingresado el
expediente a su sede y más no como señalan de treinta días hábiles después de
la vista, han existido casos que se ha pronunciado después de seis meses de
haber ingresado los expedientes, con lo cual, se logrará que la tramitación sea
más ágil y garantista.
En
el caso del artículo 24, es necesario establecer que en el caso de vacancia,
suspensión, licencia o ausencia, lo reemplaza el teniente alcalde que es el
primer regidor hábil de su lista, no puede reemplazarlo otro regidor porque
esto sería trastocar la prelación existen en la lista, si existe un teniente
alcalde o un primer regidor a él le corresponde reemplazar al alcalde en
cualquier circunstancia, a nadie se le ocurriría que en ausencia del Presidente
de la República lo puede reemplazar un Ministro de Estado o cualquier otra
persona sino es el Primer Vicepresidente y por impedimento de éste, el Segundo
Vicepresidente de la República.
En
el caso del artículo 25º de las causales de suspensión, el inciso 1, la
incapacidad física mental temporal no debe exceder de seis meses, porque se han
dado casos en que se han ausentado hasta por períodos de más de un año; el
inciso 2, la licencia debe ser siguiendo el anterior criterio de treinta días
útiles; el inciso 4, es necesario precisar el tiempo de la sanción, porque al estar
abierta esta disposición se han dado casos, como el de Tarapoto o el distrito
de Santiago en el Cusco, en que los concejos municipales sancionaron hasta por
un período de un año, lo que dio lugar a que el Jurado Nacional de Elecciones
emitiera la Resolución Nº 034-2004-JNE, en la que establece en base a la Ley de
Bases de la Carrera Pública, Decreto Legislativo Nº 276 que la sanción no puede
exceder de treinta días, criterio distinto a lo establecido por el Tribunal
Constitucional en el Expediente Nº 0017-2005-PI/TC, donde señala que el concejo
puede adoptar el plazo que crea conveniente, lo cual también es peligroso,
porque mayorías sin control pueden llegar a los excesos antes señalados; en el
trámite de la suspensión el numeral 3, no se requiere pronunciamiento por parte
del concejo municipal ni del Jurado Nacional de Elecciones cuando se revoca o
varía el mandato de detención, toda vez que se han dado casos que mientras el
Jurado Nacional de Elecciones se pronuncia pasan meses y a la autoridad quien
lo reemplazaba en el cargo no lo deja ingresar señalando que ostenta una
credencial otorgada, que lo acredita en el cargo y ésta tiene validez hasta que
no sea dejada sin efecto; el numeral 5, el recurso pendiente a resolver debe
ser dentro del expediente y más no como viene sucediendo, que se presentan
demandas de revisión judicial contra las sentencias expedidas en última
instancia. En cuanto al procedimiento del pedido de suspensión, también del
procedimiento pasamos al proceso convirtiéndose éste en garantista y respetando
los principios del debido proceso y de celeridad procesal, con lo cual se
evitarán las argucias por parte de los concejos municipales para pronunciarse
sobre los pedidos formulados.
El
artículo 27º, los acuerdos deben ser adoptados por el cincuenta por ciento más
uno del número legal de miembros del concejo municipal; el artículo 28º, la
estructura orgánica administrativa dependerá de la realidad de la
municipalidad, existen novecientas municipalidades a nivel nacional que sólo
cuentan con cinco regidores y seiscientas municipalidades distritales que
funcionan con dos o tres personas, ejemplo en la provincia de Huarochirí los
treinta y dos distritos funcionan con tres o cuatro personas, por lo cual la
estructura planteada no puede ser un marco general a nivel nacional sino debe
responder a la realidad de cada municipalidad.
El
artículo 35º, los gobiernos locales deben recobrar la facultad de crear sus
empresas municipales por acuerdo de concejo municipal, pero éstas sólo
brindarán sus servicios dentro de su jurisdicción.
El
artículo 39º, es necesario puntualizar que las resoluciones del concejo son
solamente para temas del concejo municipal, toda vez que en el interior del
país se confunde el término concejo con municipalidad y se entiende éste como
la parte ejecutiva. Las resoluciones que emiten las gerencias son en primera
instancia y la resolución que emite el alcalde es en segunda instancia,
garantizando con ello el principio constitucional de la pluralidad de
instancias, establecido en el artículo 139º inciso 6 de la Constitución
Política del Perú; las gerencias no pueden delegar sus atribuciones
resolutivas, porque de ser así delegarían a las subgerencias las que
resolverían en primera instancia y en segunda instancia necesariamente resuelve
el alcalde salvo que delegue sus atribuciones resolutivas al gerente municipal
conforme al artículo 20º inciso 20 de la Ley Orgánica de Municipalidades, con
lo cual se librarían de responsabilidad las gerencias municipales.
El
artículo 43º, las resoluciones de alcaldía no sólo aprueban y resuelven los
asuntos de carácter administrativo sino también inician, como es el caso de los
procesos administrativos contemplados en el Decreto Legislativo Nº 276, Ley de
Bases de la Carrera Pública. El artículo 50º es necesario puntualizar que
contra la resolución del alcalde no procede ningún recurso administrativo.
El
artículo 98º, el alcalde no puede delegar su función al teniente alcalde o a un
regidor porque estos no cumplen funciones ejecutivas y administrativas,
conforme a los artículos 5º, 6º y 11º de la ley. El artículo 99º, es necesario
incluir todas las obras en el presupuesto participativo, a fin de evitar que
las autoridades engañen a la población so-pretexto de las obras realizadas por
administración directa, y que además sus acuerdos, en lo que se refiere al tema
presupuestal, deben tener efecto vinculante, claro está que el presupuesto al
ser un conjunto de supuestos puede ser modificado conforme a las leyes
correspondientes.
Los
artículos 102º y 103º, mantenemos el mismo criterio de lo establecido en los
artículos 98º y 99º. El artículo 130º, los centros poblados deben estar
integrados por un alcalde y tres regidores, toda vez que existen novecientas
municipalidades que tienen cinco regidores y un alcalde, más aún en la ley no
se ha establecido cuáles son las atribuciones que tiene el alcalde y los
regidores de las municipalidades de centros poblados.
El
artículo 157º inciso 1 debe cambiar de redacción, toda vez que en múltiples
eventos realizados, incluso en la propia Municipalidad Metropolitana de Lima,
nadie entiende qué quiso decir el legislador con aprobar el Estatuto del
Gobierno Metropolitano de Lima.
La
Vigésima Sexta Disposición Complementaria establece con claridad que los actos
administrativos se rigen por la Ley de Procedimiento Administrativo General y
el procedimiento de vacancia y suspensión por el Código Procesal Civil en lo
que fueran aplicables; en la Segunda Disposición Complementaria Derogatorias se
deroga el Decreto Supremo Nº 025-2007-PCM que causó confusión en los gobiernos
locales al momento de su promulgación en lo referente a los sueldos de los
alcaldes.
Julio
César Castiglioni Ghiglino
Lima,
18 de mayo de 2011
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