MODIFICACIONES A LA LEY DE MANCOMUNIDAD MUNICIPAL A TRAVÉS DE LA LEY Nº 29341

El artículo 3º de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, establece que la municipalidad provincial ejerce jurisdicción sobre el territorio de la respectiva provincia y el distrito del cercado, en igual sentido, la municipalidad distrital ejerce jurisdicción sobre el territorio de su distrito.

El artículo 124º del mismo texto legal, establece que las relaciones que mantienen las municipalidades entre ellas, son de coordinación, de cooperación o de asociación para la ejecución de obras o prestación de servicios. Se desenvuelven con respeto mutuo de sus competencias y gobierno. Por su parte el artículo 2º de la Ley Nº 29029, Ley de la Mancomunidad Municipal, establece la Mancomunidad Municipal es el acuerdo voluntario de dos (2) o más municipalidades, colindantes o no, que se unen para la prestación conjunta de servicios y la ejecución de obras, promoviendo el desarrollo local, la participación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los servicios a los ciudadanos.

La Ley Orgánica de Municipalidades contempla las posibilidades que tiene las municipalidades para y asociarse y lograr los objetivos establecidos en sus múltiples competencias. La forma como se relacionan las Municipalidades entre si para potenciar las competencias y lograr mejores y mayores niveles de eficiencia en la gestión. Esta vinculación está diseñada para permitir la asociación ingresando al terreno de la gestión pública y la consiguiente movilización de recursos económicos y la forma de vinculación para la representación de las municipalidades ante los Gobiernos Regionales, el Gobierno Nacional, la sociedad civil en sus diferentes presentaciones; es una asociación orientada a ligar municipalidades.

Lo que se busca es cómo las municipalidades se pueden vincular entre sí, para desarrollar proyectos en conjunto, para llevar a cabo alianzas estratégicas necesarias para enfrentar el problema de la atomización territorial o el de las necesidades conjuntas. La posibilidad de unirse con otros para roles comunes no es suficiente; se requiere conciencia que haga pensar a la autoridad local que los proyectos mancomunados son eficientes desde el punto de vista de la gestión y desde la perspectiva económica. Las 1,834 Municipalidades distritales existentes a nivel nacional, resulta un reto específico. Los pedidos en obras y proyectos de mediano impacto provenientes de territorios fragmentados en su división política, han generado gran congestión de los procesos para atenderlos o han desalentado a las autoridades por atender a estas comunidades. El resultado real de esta política ha sido Municipalidades con presupuestos muy bajos que no les permiten mayores niveles de gestión y/o inversión, frente a necesidades que pasan por la carencia de servicios básicos.

Un esquema de incentivos es indispensable para señalar uno de los caminos viables y enfrentar estos retos. La presentación de los incentivos en ley da la posibilidad de movilizar los recursos para proyectos mancomunados, que será la señal requerida por las autoridades locales.

En el  artículo 3º de la Ley de la Mancomunidad Municipal, se establecen los principios de integración, pluralismo, concentración, desarrollo local, equidad, eficiencia, solidaridad, subsidiaridad, sostenibilidad, los cuales van aparejados por lo establecido en el artículo V del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades, que señala: “La estructura, organización y funciones específicas de los gobiernos locales se cimientan en una visión de Estado democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad de lograr el desarrollo sostenible del país. En el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función; por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales”; asimismo el artículo  X del mismo texto legal, precisa: “Los gobiernos locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento económico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental. La promoción del desarrollo local es permanente e integral. Las municipalidades provinciales y distritales promueven el desarrollo local, en coordinación y asociación con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su población”; sin embargo, en el inciso e) del artículo materia de comentario, se establece la autonomía donde se le da facultades para ejercer actos administrativos y actos de administración, con respeto mutuo de las competencias municipales, lo cual es una trasgresión a la Constitución Política del Perú, en su artículo 194º, concordante con el artículo II del Título Preliminar de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, que señala que los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Los espacios de autonomía reconocidos por la Constitución presuponen a su vez el reconocimiento de la existencia para cada uno de ellos, de un poder de derecho público al que competen las facultades de dictar normas jurídicas, organizar su aparato administrativo, la aprobación de sus respectivos presupuestos, definir sus políticas, administrar sus bienes y establecer la forma y oportunidad en que sus ingresos serán gastados. Por lo cual, la autonomía de las Municipalidades mancomunadas en Asociaciones no es originaria porque no nace de la Constitución Política del Perú.

La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración con sujeción al ordenamiento jurídico. La autonomía municipal constituye una garantía institucional; esto es, un instituto constitucionalmente protegido; la que supone la capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, político y económico de las municipalidades.

Asimismo, en el Fundamento Nº 04 de la sentencia recaída en el Expediente Nº 010-2001-AI/TC, el Tribunal Constitucional precisa que: “La autonomía municipal constituye, en esencia, una garantía institucional, esto es, un instituto constitucionalmente protegido que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institución de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la función legislativa, y persigue asegurar que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados de forma que la conviertan en impracticable o irreconocible. La autonomía municipal supone la capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, político y económico de las municipalidades, sean provinciales o distritales. Ciertamente, la garantía de la autonomía municipal no impide que el legislador nacional pueda regular su régimen jurídico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En este contexto, respetar el contenido esencial de la institución constitucionalmente garantizada quiere decir no sujetar o condicionar la capacidad de autodesenvolvimiento pleno de los gobiernos locales a relaciones que se puedan presentar como injustificadas o irrazonables”.

En este sentido, el ejercicio de las competencias que corresponden a una autoridad municipal deben ser ejercidas dentro de la circunscripción territorial correspondiente; de lo contrario se llegaría a pretender que los actos administrativos de una entidad municipal puedan vincular y obligar a las demás municipalidades, más aún cuando el artículo 194º de la Constitución no distingue entre un gobierno municipal y otro, sean de rango provincial o distrital, debido, justamente, al ámbito territorial dentro del que cada uno de ellos puede hacer uso de sus atribuciones.

El artículo 4º establece los objetivos, los cuales van enmarcados dentro de los objetivos de los gobiernos locales, de ser promotores del desarrollo local y que en este dispositivo legal se busca que en forma mancomunada se puedan ejecutar los proyectos de desarrollo integral y que busquen el desarrollo no solo de una localidad sino de varias de ellas.

El artículo 5º señala que la voluntad de constituir una Mancomunidad Municipal y su estatuto se aprueba mediante ordenanza de las respectivas municipalidades intervinientes, sustentada en los informes técnicos que den viabilidad a su creación, que el estatuto de la Mancomunidad Municipal debe establecer su denominación, domicilio, ámbito territorial, objeto y funciones, órganos directivos, recursos, plazo de duración, reglas para la disposición de sus bienes en caso de disolución y otras condiciones necesarias para su funcionamiento, que verificados el cumplimiento de los requisitos presentados por la Mancomunidad Municipal, la Presidencia del Consejo de Ministros, mediante resolución de la Secretaría de Descentralización, dispone su inscripción en el Registro de Mancomunidades Municipales, que la inscripción en el Registro de Mancomunidades Municipales otorga personería jurídica de derecho público a la Mancomunidad Municipal. Con la inscripción en el Registro de Mancomunidades Municipales, las Mancomunidades Municipales pueden beneficiarse con los incentivos previstos en la presente Ley y que la Mancomunidad Municipal constituye una entidad pública que se encuentra sujeta al Sistema Nacional de Presupuesto y los otros sistemas administrativos del Estado. Modificación que nos parece importante toda vez que la anterior concepción las encuadraba dentro de un régimen privado bajo los alcances del Código Civil y sus estatutos, con lo cual se trasgredía el espíritu de la misma, toda vez que entraba en contradicción en el sentido que personas jurídicas de derecho público y que dentro de su patrimonio se encuentran los bienes públicos no podían formar una asociación de régimen privado con aportes públicos, lo que devendría en una indebida utilización de los mismos.

Siendo personas jurídicas de derecho público, si se justifica la disposición de sus bienes, establecidas en sus artículos 56º y 59º de la Ley Orgánica de Municipalidades, que señalan cuales son los bienes de las municipalidades como: Los bienes inmuebles y muebles de uso público destinados a servicios públicos locales. Los edificios municipales y sus instalaciones y, en general, todos los bienes adquiridos, construidos y/o sostenidos por la municipalidad. Las acciones y participaciones de las empresas municipales. Los caudales, acciones, bonos, participaciones sociales, derechos o cualquier otro bien que represente valores cuantificables económicamente. Los terrenos eriazos, abandonados y ribereños que le transfiera el Gobierno Nacional. Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas. Los legados o donaciones que se instituyan en su favor. Los bienes municipales pueden ser transferidos, concesionados en uso o explotación, arrendados o modificado su estado de posesión o propiedad mediante cualquier otra modalidad, por acuerdo del concejo municipal. Cualquier transferencia de propiedad o concesión sobre bienes municipales se hace a través de subasta pública, conforme a ley. Estos acuerdos deben ser puestos en conocimiento de la Contraloría General de la República en un plazo no mayor de 7 (siete) días, bajo responsabilidad.

Además de haberse modificado en su totalidad el artículo 5º se ha incorporado además el artículo 5A que establece que los proyectos que ejecute la mancomunidad con la prestación de los servicio se financian con cargo al presupuesto de cada una de las municipalidades intervinientes conforme a los aportes que éstas efectúen, así como las donaciones de otras instituciones con lo cual se cimenta con mayor énfasis el manejo de los recursos a través de las disposiciones para el sector público, por ello se explica que no se debe suscribir convenios de administración de recursos, costos compartidos o similares, con lo cual se afirma que cada gobierno local es responsable directo de los montos que aporte así como de su fiscalización y control y si existe un uso indebido de los mismos, responderán los titulares de cada uno de los pliegos, es decir los alcaldes de cada una de las municipalidades.

Por otro lado el artículo 5B precisa como es la forma de la transferencia de los aportes para los proyectos que hayan sido aprobados por la mancomunidad para su ejecución, señalando que los alcaldes integrantes del órgano directivo y responsables de la gestión asumen responsabilidad directa por la administración de los mismos dentro del Sistema Nacional de Presupuesto, de esta manera se garantiza un eficiente manejo de los recurso públicos, toda vez que las transferencias se harán previo acuerdo de concejo municipal, así como, otras transferencias de sus bienes que realicen y que tiene como objetivo la custodia del patrimonio público.

El artículo 6º establece sobre el acceso a la información y que deben dar cuenta a los Consejos de Coordinación Local sobre los proyectos y recursos utilizados. En el artículo 7º cometen un error gravísimo de redacción cuando utilizan el término municipios, toda vez que en nuestra legislación conforme al artículo I del Titulo Preliminar, las municipalidades provinciales y distritales son personas jurídicas de derecho público interno, como tal, en otras legislaciones se utilizan la palabra municipios, en nuestro ordenamiento jurídica las personas jurídica es las municipalidades y el termino municipios se utiliza en la acepción que involucra a todos los integrantes de una jurisdicción.

El artículo 8º establece sobre los incentivos que es sumamente importante, toda vez que a través de ellos se podrá impulsar que se logre plasmar la mancomunidad entre los gobiernos locales, sin embargo, en el inciso c) establecen que podrán comprometerse los recursos correspondientes al canon y sobrecanon, como tal significa una modificación a la Ley del Canon, Ley Nº 27506, en sus artículo 6.2 y el artículo 8º del Reglamento de la Ley de Canon Decreto Supremo Nº 005-2002-EF; regalías mineras, significa una modificación del artículo 9º de la Ley Nº 28258 Ley de Regalía Minera, el  FONCOMUN, siendo una modificación al artículo 89º del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, Decreto Supremo Nº 156-2004-EF, y las rentas de aduanas, siendo una modificación al artículo 1º de la Ley Nº 27613. Debiendo considerarse los proyectos de la mancomunidad en el presupuesto Participativo sea este provincial o distrital. La modificación del inciso f) es importante toda vez que los proyectos de la mancomunidad tienen prioridad en la jerarquía para la asignación de los recursos a través de los fondos de la inversión pública regional y local, logrando de esta manera que la mancomunidad se desenvuelva dentro delos objetivos trazados que es el lograr el desarrollo integral y sostenible de la Municipalidades que integran la mancomunidad.

A su vez recibirán asistencia técnica para el desarrollo de su capacidades que es sumamente importante, toda vez que no se debe descuidar el desarrollo personal de cada uno de los ciudadano que forman parte de la mancomunidad por decisión de sus autoridades, debemos recordar que la Agencia Peruana de Cooperación Internacional también priorizara las solicitudes de la mancomunidad. En las disposiciones complementarias se faculta que vía excepción se puedan suscribir contratos de servicios especializados dentro del marco de la Ley de Contrataciones del Estado, de esta manera se garantiza que se pueda contar con el concurso de profesionales capacitados para la ejecución de la obras y no tener la limitación que tienen los funcionarios públicos a través de la ley 28212 – Ley que Regula el Ingresos de los Altos Funcionarios del Estado.

En igual sentido se crea el órgano directivo de la mancomunidad, los mismos que no podrán recibir ningún tipo de emolumentos ni estipendios, sin embargo el Órgano Directivo designa al responsable de la gestión, es decir al administrador de la mancomunidad quien esta sujeto a la Ley 28411, Ley del Sistema Nacional de Presupuesto, artículo 10º es decir, es la persona encargada de orientar los fondos a las prioridades de la mancomunidad como a las políticas del Estados .

Nos parece importante las disposiciones transitorias en el sentido que las mancomunidades existentes deben adecuar sus estatutos en el plazo de 30 días a las nuevas modificaciones; no se trata que sea una disposición con efecto retroactivo, sino más bien tratándose de una disposición de procedimiento estas deben adecuarse a las nuevas disposiciones y después de ello pondrán en conocimiento de la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros la que adecuará el registro y establecerá la estructura básica de la mancomunidad para evitar que se puedan crear estructuras inorgánicas o que no puedan ser operativas y a su vez se faculta a que dicten las normas reglamentarias de la mancomunidad.

Las modificaciones que se han realizado nos parecen de vital importancia, porque de esta manera se asegura que el tratamiento que se le de a los recursos públicos que se administran estén dentro del Sistema Nacional de Presupuesto y las disposiciones para el sector público y más no de carácter privado cuyo carácter tenían anteriormente.

LIMA, 09 DE MAYO DE 2009.