El Tribunal Constitucional en el Expediente N°
2192-2004-AA/TC, estableció que el principio de razonabilidad o
proporcionalidad es consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho, y
está configurado en la Constitución en sus artículos 3º y 43º, y plasmado
expresamente en su artículo 200°, último párrafo. Si bien la doctrina suele
hacer distinciones entre el principio de proporcionalidad y el principio de
razonabilidad, como estrategias para resolver conflictos de principios
constitucionales y orientar al juzgador hacia una decisión que no sea
arbitraria sino justa; puede establecerse, prima
facie, una similitud entre ambos principios, en la medida que una decisión
que se adopta en el marco de convergencia de dos principios constitucionales,
cuando no respeta el principio de proporcionalidad, no será razonable. En este
sentido, el principio de razonabilidad parece sugerir una valoración respecto
del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras
que el procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del
principio de proporcionalidad con sus tres subprincipios: de adecuación, de
necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación.
El principio de
proporcionalidad ha sido invocado en más de una ocasión por este Tribunal, ya
sea para establecer la legitimidad de los fines de actuación del legislador en
relación con los objetivos propuestos por una determinada norma cuya
constitucionalidad se impugna (Exp. N.º
0016-2002-AI/TC), ya sea para establecer la idoneidad y necesidad de
medidas implementadas por el Poder Ejecutivo a través de un Decreto de Urgencia
(Exp. N.º 0008-2003-AI/TC), o también con ocasión de la restricción de derechos
fundamentales en el marco del proceso penal (Exp. N.° 0376-2003-HC/TC). No
obstante, este Colegiado no ha tenido ocasión de desarrollar este principio
aplicándolo al control de la potestad sancionadora de la Administración, ámbito
donde precisamente surgió, como control de las potestades discrecionales de la
Administración.
En efecto, es en el seno de la
actuación de la Administración donde el principio de proporcionalidad cobra
especial relevancia, debido a los márgenes de discreción con que
inevitablemente actúa la Administración para atender las demandas de una
sociedad en constante cambio, pero también, debido a la presencia de cláusulas
generales e indeterminadas como el interés general o el bien común, que deben
ser compatibilizados con otras cláusulas o principios igualmente abiertos a la
interpretación, como son los derechos fundamentales o la propia dignidad de las
personas. Como bien nos recuerda López González. “En la tensión permanente entre Poder y Libertad que protagoniza el
desenvolvimiento del Derecho Público y por ello también el del Derecho
Administrativo, el Estado de Derecho a través de la consagración que formula el
principio de legalidad y de la garantía y protección de los derechos
fundamentales, exige un uso jurídico proporcionado del poder, a fin de
satisfacer los intereses generales con la menos e indispensable restricción de
las libertades”.
El principio de proporcionalidad,
como ya se adelantó, está estructurado por tres subprincipios: de necesidad, de
adecuación y de proporcionalidad en sentido estricto. “De la máxima de
proporcionalidad en sentido estricto se sigue que los principios son mandatos
de optimización con relación a las posibilidades jurídicas. En cambio, las
máximas de la necesidad y de la adecuación se siguen del carácter de los
principios como mandatos de optimización con relación a las posibilidades
fácticas.
Esto supone que cuando el Tribunal se enfrenta a un caso donde existe conflicto
entre dos principios constitucionales, deberá realizar no sólo un ejercicio
argumentativo enjuiciando las disposiciones constitucionales en conflicto
(ponderación), sino también deberá evaluar también todas las posibilidades
fácticas (necesidad, adecuación), a efectos de determinar si, efectivamente, en
el plano de los hechos, no existía otra posibilidad menos lesiva para los
derechos en juego que la decisión adoptada.
A partir de estas premisas,
pese a que en el presente caso ha quedado ya constatada la violación de los
principios constitucionales de legalidad (taxatividad), debido proceso y la
garantía de la motivación de las resoluciones administrativas, así como el
derecho de defensa; resulta pertinente establecer si la medida de destitución
impuesta a los recurrentes era la única que preveía el ordenamiento jurídico
frente a los hechos investigados en el procedimiento administrativo, en el
supuesto de que estos hayan sido correctamente determinados mediante un debido
procedimiento administrativo.
En el presente caso debe
observarse, además, que el propio Decreto Legislativo N.° 276, en su artículo
27º, establece que: “(...) los grados de sanción corresponde a la magnitud de
las faltas, según su menor o mayor gravedad (...) debiendo contemplarse en cada
caso, no sólo la naturaleza de la infracción sino también los antecedentes del
servidor (...)”. Esto implica un claro mandato a la administración municipal
para que, en el momento de establecer una sanción administrativa, no se limite
a realizar un razonamiento mecánico de aplicación de normas, sino que, además,
efectúe una apreciación razonable de los hechos en relación con quien los
hubiese cometido; es decir, que no se trata sólo de contemplar los hechos en
abstracto, sino “en cada caso” y tomando en cuenta “los antecedentes del
servidor”. Por tanto, una decisión razonable en estos casos supone, cuando
menos:
a) La elección adecuada
de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación, tomando en
cuenta no sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su
conjunto.
b) La comprensión
objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica no sólo una
contemplación en “abstracto” de los
hechos, sino su observación en directa relación con sus protagonistas, pues
sólo así un “hecho” resultará menos o más tolerable, confrontándolo con los
“antecedentes del servidor”, como ordena la ley en este caso.
c) Una vez establecida
la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la ley correctamente
interpretada en relación a los hechos del caso que han sido conocidos y
valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en cuenta es
que la medida adoptada sea la mas idónea y de menor afectación posible a los
derechos de los implicados en el caso.
En autos no se aprecia que
estos criterios hayan sido tomados en cuenta por la Municipalidad emplazada.
Así a fojas 16, se observa que los demandantes desempeñaron una labor
permanente e ininterrumpida durante 20 y 27 años, respectivamente, sin haber
tenido problemas de carácter disciplinario. De otro lado, no se ha tomado en
cuenta la existencia de un proceso penal en curso seguido por los mismos
hechos, en el cual se emitió el atestado policial N.º 55-03-RPNP-T/DTVAJ-DAMP, de
fecha 26 de agosto de 2003, corriente a fojas 51, que concluye en la falta de
responsabilidad de los accionantes. En este sentido, resulta cuestionable que
en un proceso administrativo que tenga como consecuencia la sanción máxima de
destitución, se omita la valoración de toda prueba o elemento que coadyuve a la
determinación certera de la responsabilidad de los procesados, cuando ésta
representa la única garantía de justicia y proporcionalidad entre la supuesta
falta cometida y la sanción a imponerse.
Julio César
Castiglioni Ghiglino
Lima, 10 de
febrero del 2014
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