I.
BASE LEGAL
Ø Ley de Bases de la Descentralización ,
Ley Nº 27783.
Ø Ley de Reforma Constitucional
del Capítulo XIV del Título IV, sobre Descentralización.
Ø Ley marco del presupuesto
participativo, Ley Nº 28056.
Ø Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales, Ley Nº 27867.
Ø Ley Orgánica de
Municipalidades, Ley Nº 27972.
Ø Instructivo para el Presupuesto
Participativo 2007.
II.
MARCO GENERAL
El presupuesto
participativo, según los expertos, aparece formalmente en el Perú en el
distrito de Limatambo, provincia de Anta, en el Cusco el año de 1993. Pero,
históricamente tiene su origen el año 1983 con la creación de la Municipalidad del
distrito de Villa El Salvador, en Lima, en la que se decide realizar la gestión
edilicia bajo la forma de cogobierno: municipio – vecindario.
El Presupuesto
Participativo, si bien hubo experiencias parciales anteriores, se reconoce que
el Presupuesto Participativo nace formalmente en 1989 en Porto Alegre, Brasil,
tomando como experiencias la organización de la CUAVES - Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El
Salvador en 1990, en Montevideo (Uruguay), y posteriormente se fue ampliando a
otros lugares de América.
Se pueden identificar
tres grandes fases en su expansión: la primera (1989-1997) caracterizada por
experimentaciones en pocas ciudades; la segunda (1997-2000) por una
masificación brasileña, durante la cual más de 130 municipalidades adoptaron el
Presupuesto Participativo; y la tercera (2000 en adelante), por la expansión
fuera de Brasil y su diversificación.
III.
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO COMO TAL
El Presupuesto Participativo es un instrumento de política y a la vez de
gestión, a través del cual las autoridades regionales y locales, así como las
organizaciones de la población debidamente representadas, definen en conjunto,
cómo y a qué se van a orientar los recursos, teniendo en cuenta los Objetivos
del Plan de Desarrollo Estratégico o Institucional, según corresponda, los
cuáles están directamente vinculados a la visión y objetivos del Plan de
Desarrollo Concertado.
Los principales objetivos del Presupuesto Participativo son:
Ø Promover
la creación de condiciones económicas, sociales, ambientales y culturales que
mejoren los niveles de vida de la población y fortalezcan sus capacidades como
base del desarrollo, posibilitando acciones concertadas que refuercen los
vínculos de identidad, de pertenencia y las relaciones de confianza.
Ø Mejorar
la asignación y ejecución de los recursos públicos, de acuerdo a las
prioridades consideradas en los Planes de Desarrollo Concertados y los Planes
Sectoriales Nacionales, propiciando una cultura de responsabilidad fiscal,
sobre la base de acuerdos concertados.
Ø Reforzar la relación entre el Estado y la sociedad civil, en el marco de
un ejercicio de la ciudadanía que utilice los mecanismos de democracia directa
y democracia representativa generando compromisos y responsabilidades
compartidas.
De acuerdo a lo establecido en la Constitución Política
del Perú y las leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y de Municipalidades,
los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales formulan sus presupuestos de
manera participativa.
Por su parte, la Ley
Marco del Presupuesto Participativo establece los parámetros
mínimos para el desarrollo del Presupuesto Participativo. Su reglamento y el
Instructivo establecen los procedimientos y mecanismos específicos para su
desarrollo.
El Presupuesto Participativo: Una estrategia para innovar la política de
lucha contra la pobreza desde y con los pobres. Lecciones aprendidas de la
experiencia en 5 departamentos del país. Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza.
IV.
RECURSOS A DESTINARSE EN EL PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO
Deben ser considerados en el Presupuesto Participativo los recursos para
Proyectos de Infraestructura Social y Productiva a cargo del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social -
MIMDES. Estos recursos, por constituir transferencias programáticas destinadas
exclusivamente al financiamiento de Programas y Proyectos de Lucha contra la Pobreza , están
condicionados al cumplimiento de las políticas, objetivos y metas del Plan
Nacional para la Superación
de la Pobreza
2004 - 2007, así como al monitoreo y evaluación de los resultados contenidos en
los Convenios de Gestión a suscribirse.
Los recursos del FONCOMUN provincial, deben orientarse preferentemente a
acciones de impacto provincial o Interdistrital (gasto corriente y gasto de
capital) que sean consistentes con el Proceso del Presupuesto Participativo, en
el cual los Gobiernos Locales participan en la programación y promueven el
debate y la concertación de sus planes de desarrollo, por lo que concierne a
las municipalidades provinciales realizar las acciones pertinentes, a fin de
coordinar con las municipalidades distritales respecto al destino de dichos
recursos y evitar la atomización de la escasa inversión pública.
Los costos que se originen para la realización del Proceso del
Presupuesto Participativo, son atendidos con cargo a los Presupuestos
Institucionales de los Gobiernos Locales, según sea el caso, y con los aportes
que se obtengan de los organismos e instituciones privadas, promotoras del
desarrollo y la cooperación técnica internacional, sin demandar recursos
adicionales al Tesoro Público.
El Proceso del Presupuesto Participativo considera recursos públicos y
no públicos. Para el caso de los recursos públicos, el monto a orientar a las
acciones derivadas del Proceso del Presupuesto Participativo resulta de restar
las obligaciones fijas o componentes inerciales del gasto de la institución del
total de ingresos previstos. Los criterios que orientan la determinación de
recursos a ser considerados para las acciones priorizadas en el Proceso del
Presupuesto Participativo se detallan en el Anexo Nº 01 del Instructivo del
Proceso del Presupuesto Participativo Año Fiscal 2007.
V.
FORMAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
En el caso de aquellos Gobiernos Locales que no tienen constituido su
respectivo Consejo de Coordinación Local, excepcionalmente, y sin perjuicio de
las responsabilidades que atañe la no conformación de dichos Consejos, será la Municipalidad la que
se hará cargo de la preparación del Proceso de Presupuesto Participativo.
Para ser Agente Participante, se debe acreditar la representatividad de
algún grupo humano según mecanismos que defina el propio Gobierno Local a
través de una Ordenanza. La identificación de los Agentes Participantes debe
incluir la mayor participación y representatividad de la sociedad civil. Estos
deben ser elegidos para cada proceso participativo por las respectivas
organizaciones a las cuales representan.
El desarrollo del Proceso de Presupuesto Participativo debe ser normado
mediante una Ordenanza, la que debe ser propuesta por el Alcalde, en
coordinación con el Consejo de Coordinación Local y elevarlo al Concejo
Municipal para su aprobación. Dicha ordenanza debe señalar lo necesario para
reglamentar dicho Proceso de acuerdo al Instructivo del Proceso del Presupuesto
Participativo, precisándose entre otros, los mecanismos de identificación y
acreditación de los agentes participantes, las responsabilidades de los mismos,
así como el cronograma para el desarrollo de las acciones del proceso. Las
ordenanzas pueden tener vigencia por un período mayor a un año.
VI.
RESULTADOS DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO
Se debe registrar el detalle de la realización del proceso y de sus
resultados a través del “Aplicativo Interactivo para el Proceso del Presupuesto
Participativo”, accesible a través de Internet mediante el portal Web del
Ministerio de Economía y Finanzas. Las municipalidades con una población menor
a cinco mil habitantes que no dispongan con acceso a Internet, podrán solicitar
a la Dirección
Nacional de Presupuesto Participativo, ó descargarlos de la
página web, los formatos correspondientes a fin de realizar el registro del
proceso.
El Proceso del Presupuesto Participativo es un proceso de análisis
integral de la situación (problemas y potencialidades) y de la definición de
objetivos para la formulación de acciones (actividades o proyectos) orientados
al logro de tales objetivos, la solución de determinados problemas o el
aprovechamiento de potencialidades. Los proyectos planteados por la sociedad
civil deben mostrar un impacto o mejora en la situación de la comunidad. Las
municipalidades que no se encuentran dentro del SNIP, deben necesariamente
elaborar un perfil simple que permita evaluar si el proyecto priorizado tiene
un gran impacto o incidencia en el desarrollo local.
A la
Dirección Nacional del Presupuesto Público le corresponde
dictar los lineamientos técnicos - normativos del Sistema Presupuestario; en
tal sentido, de acuerdo a lo establecido, del Instructivo N° 001-2006-EF/76.01
-Instructivo para el Proceso del Presupuesto Participativo Año Fiscal 2007; los
Comités de Vigilancia y Control, así como los ciudadanos en general que lo
requieran, tienen la facultad en caso encuentren indicios o pruebas que señalen
la comisión de delito, de realizar la denuncia correspondiente ante instancias
como la
Contraloría General de la República , el Ministerio
Público, el Congreso de la
República y la
Defensoría del Pueblo.
La rendición de cuentas en la legislación nacional, se basa en la Constitución Política
del Perú, la Ley N °
27972 - Ley Orgánica de Municipalidades, la Ley N ° 26300 - Ley de los Derechos de
Participación y Control Ciudadanos y la Ley N ° 28056 - Ley Marco del Presupuesto
Participativo.
De manera semestral, en los meses de abril y octubre de cada año, los
titulares de los pliegos de los Gobiernos Locales publican el avance en la
ejecución del gasto público y los resultados logrados, en el marco de los
acuerdos del proceso participativo y del presupuesto institucional de la
entidad, de los compromisos asumidos por la sociedad civil y por entidades del
gobierno nacional con presencia en la jurisdicción. A fin de facilitar dicho
proceso, el Ministerio de Economía y Finanzas a través del portal web, publica
trimestralmente los montos de las transferencias de recursos efectuados por el
Gobierno Nacional a los Gobiernos Locales.
La rendición de cuentas constituye una fase importante del presupuesto
participativo, a través de ella el Alcalde dará a conocer a los agentes
participantes, el cumplimiento de los acuerdos tomados en el proceso
participativo del año anterior; asimismo, es un momento propicio para que de
manera general, las autoridades informen respecto a los resultados de su
gestión y el nivel de avance en la ejecución del presupuesto y el logro de los
objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo Concertado.
Con el fin de ordenar el desarrollo de la rendición de cuentas, al
inicio del Proceso del Presupuesto Participativo, los Gobiernos Locales
elaborarán un breve informe/resumen ejecutivo sobre la rendición de cuentas del
Proceso Participativo previo, que contenga los compromisos asumidos durante el
proceso participativo del año anterior, su ejecución y el efecto de la
inversión desarrollada en el desarrollo local y regional, la gestión regional o
municipal en general; y la calidad y los mecanismos de participación
desarrollados para fortalecer a la sociedad civil y la gobernabilidad local y
regional. Dicho documento deberá hacerse de conocimiento de la población en
general, a través de los medios que se encuentren a su alcance. Asimismo, este
espacio es apropiado para que los agentes participantes del proceso
participativo anterior, en particular los representantes de la sociedad civil,
entidades del gobierno nacional con presencia en la jurisdicción y la
cooperación técnica internacional, informen sobre el cumplimiento de los
compromisos que asumieron, constituyéndose así la rendición de cuentas en un
mecanismo de corresponsabilidad entre las autoridades regionales y locales y la
sociedad civil.
VII.
OBLIGACIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES
PROVINCIALES
Los artículos 98º, 99º, 100º, 101º de la Ley Orgánica de
Municipalidades, Ley Nº 27972, establece
lo siguiente:
“ARTÍCULO 98°.- DEFINICIÓN Y
COMPOSICIÓN
El Consejo de Coordinación Local Provincial es un
órgano de coordinación y concertación de las Municipalidades Provinciales. Está
integrado por el Alcalde Provincial que lo preside, pudiendo delegar tal
función en el Teniente Alcalde, y los regidores provinciales; por los Alcaldes
Distritales de la respectiva jurisdicción provincial y por los representantes
de las organizaciones sociales de base, comunidades campesinas y nativas,
asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresariales,
profesionales, universidades, juntas vecinales y cualquier otra forma de
organización de nivel provincial, con las funciones y atribuciones que le
señala la presente Ley.
La proporción de los representantes de la sociedad
civil será del 40% (cuarenta por ciento) del número que resulte de la sumatoria
del total de miembros del respectivo Concejo Municipal Provincial y la
totalidad de los Alcaldes Distritales de la jurisdicción provincial que
corresponda.
Los representantes de la sociedad civil son
elegidos democráticamente, por un período de 2 (dos) años, de entre los
delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel provincial, que
se hayan inscrito en el registro que abrirá para tal efecto la Municipalidad Provincial ,
siempre y cuando acrediten personería jurídica y un mínimo de 3 (tres) años de
actividad institucional comprobada. La elección de representantes será
supervisada por el organismo electoral correspondiente.
Una misma organización o componente de ella no
puede acreditarse simultáneamente a nivel provincial y distrital”.
“ARTÍCULO 99º.- INSTALACIÓN Y
SESIONES
Para la instalación y funcionamiento del Consejo de
Coordinación Local Provincial se requiere de la asistencia de la mitad más uno
de sus miembros. La ausencia de acuerdos por consenso no impide al Concejo
Municipal Provincial decidir lo pertinente. La asistencia de los alcaldes es
obligatoria e indelegable.
El Consejo de Coordinación Local Provincial se
reúne ordinariamente dos veces al año y en forma extraordinaria cuando lo
convoque el Alcalde Provincial. En sesión ordinaria, una vez al año, se reúne
para integrar los planes distritales y coordinar, concertar y proponer el Plan
de Desarrollo Municipal Provincial Concertado y el Presupuesto Participativo
Provincial”.
“ARTÍCULO 100°.- FUNCIONES
Corresponde al Consejo de Coordinación Local
Provincial:
1. Coordinar y concertar el Plan de
Desarrollo Municipal Provincial Concertado y el Presupuesto Participativo
Provincial.
2. Proponer las prioridades en las inversiones
de infraestructura de envergadura regional.
3. Proponer proyectos de cofinanciación de
obras de infraestructura y de servicios públicos locales.
4. Promover la formación de Fondos de
Inversión como estímulo a la inversión privada en apoyo del desarrollo
económico local sostenible.
5. Otras que le encargue o solicite el Concejo
Municipal Provincial.
El Consejo de Coordinación Local Provincial no
ejerce funciones ni actos de gobierno”.
“ARTÍCULO 101°.- REGLAMENTO DEL
CONSEJO
El Consejo de Coordinación Local Provincial se rige
por Reglamento aprobado por Ordenanza Provincial, durante el primer semestre de
su funcionamiento, a propuesta del Consejo de Coordinación Local Provincial”.
“ARTÍCULO 162°.-
CONFORMACIÓN
VIII.
LA PLANIFICACIÓN
Es el instrumento de
planificación que se construye teniendo como referencia al territorio y que
orienta el desarrollo regional o local.
Se elabora en forma
participativa, entre las autoridades elegidas y los representantes de la
sociedad civil, quienes se ponen de acuerdo sobre la visión de desarrollo y los
objetivos estratégicos de mediano y largo plazo para su territorio.
La visión y los
objetivos guían la elaboración del presupuesto participativo. El plan se evalúa
una vez al año y como resultado de la evaluación se reajusta, modifica o
ratifica.
Objetivos estratégicos,
son los cambios que esperamos lograr en el mediano y largo plazo, para alcanzar
nuestra visión. Definen las prioridades hacia las cuales se deben orientar las
acciones que programemos en forma participativa.
Ø El plan de desarrollo concertado tiene como referente al territorio (región,
provincia o distrito) y se construye pensando en el largo plazo.
Ø Sirve de marco al plan de desarrollo institucional, que tiene
como referentes a los gobiernos regionales o a las municipalidades provinciales
o distritales, y se construye con una perspectiva de mediano plazo.
Ø El plan de desarrollo concertado y el presupuesto participativo están
estrechamente articulados, porque las actividades y proyectos que se priorizan
en el presupuesto participativo son de corto
plazo, pero se orientan a lograr los objetivos
estratégicos del plan de desarrollo concertado y del plan de desarrollo
institucional.
IX.
UNA LOCALIDAD INTEGRADA
Antes del inicio de los
procesos participativos en las provincias y distritos, con las organizaciones
de la sociedad civil, deben revisar y actualizar la visión de desarrollo y los
objetivos estratégicos de la región.
De esta manera las
provincias y distritos contarán con el referente de la provincia para
actualizar sus propias visiones y objetivos estratégicos.
Los presupuestos
participativos del distrito y la provincia deben estar articulados para que se
retroalimenten entre sí. Por ejemplo, si en los talleres de diagnóstico
distrital se presentan acciones de impacto provincial, éstas deberán ser
discutidas en los talleres de diagnóstico provincial.
El Consejo de
Coordinación Provincial, debe asumir el liderazgo en la promoción, articulación
y sincronización de los plazos, de tal manera que los procesos se inicien
primero en los distritos, luego en las provincias y después en las regiones,
sin afectar el calendario general.
- Los Planes Regionales sirven de marco
general para los planes distritales y provinciales, y guardan coherencia
con ellos. Es decir, los planes se retroalimentan en todos los niveles.
- Los Planes Provinciales brindan el
marco general para los planes distritales y guardan coherencia con el plan
regional.
- Los Planes Distritales están articulados
al plan provincial.
X.
PLANIFICACIÓN
El
Estado formula la política económica y social mediante planes de desarrollo que
regulan la actividad del sector público" y en este caso ninguna
Municipalidad amparándose en su autonomía podría sustraerse a la concertación
obligatoria que se impone. En materia de
planificación las municipalidades deben acondicionarse sus proyectos a los
planes nacionales de desarrollo. Este es una tarea primordial de los gobiernos
locales, las ciudades vienen creciendo pero en forma desordenada sin ninguna
planificación.
La
actividad constructiva se ha sometido tradicionalmente a regulaciones
municipales en cuanto la vinculación de los edificios a la ciudad es tan íntima
que no puede desconocerse que al construirse los edificios se esta
construyendo, al mismo tiempo, la ciudad. La esencia del urbanismo es,
precisamente, la tensión entre el interés público en la ordenación del
territorio y el interés del propietario de ejercitar las facultades.
Es
necesario una distribución óptima de la población mediante una efectiva
política de asentamientos humanos en función de la seguridad, desarrollo
nacional, mejores oportunidades para la población más deprimida y más amplias
posibilidades para la inversión. El máximo problema constituyen los tugurios
urbanos y marginales con sus terribles consecuencias físicas, psíquicas y
morales. Como solución de emergencia el realismo obliga a la construcción de
viviendas sencillas con servicios públicos y comunales. Los recursos públicos deben ser empleados con
visión de conjunto principalmente en servicios públicos y sin paternalismos
discriminatorios.
XI.
PLANES DE INVERSIÓN
Los
análisis sobre los planes de inversiones deben ser la revisión de las
proyecciones preliminares de recursos; conteniendo fijación de prioridades
preliminares de las obras previstas por el Plan Regulador, con una adecuada evaluación
económico social de las obras a fin de establecer las prioridades definitivas,
ajustes de la ejecución de las obras a
las proyecciones de gastos de inversión, teniendo en cuenta las obras ya
iniciadas y el resto de las inversiones no previstas por el Plan Regulador; así
como la elaboración de un Plan de Inversiones para la totalidad de las obras
previstas por el Plan Regulador.
El
desarrollo económico y social de los países, se halla condicionado, entre otros
factores, por su desarrollo urbano y por el acondicionamiento de la población
dentro del territorio. El Reglamento de Acondicionamiento Territorial regula
las condiciones del desarrollo urbano,
señalando las funciones, atribuciones y competencias de los Gobiernos Locales
en cuanto a las responsabilidades de
promoción, orientación y control del
desarrollo local.
XII.
EL DESARROLLO URBANO
Corresponde
a la
Municipalidad Provincial aprobar el Plan de Acondicionamiento
Territorial de nivel provincial, que identifique las áreas urbanas y de
expansión urbana; las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales;
las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental declaradas conforme a
ley. Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el
Esquema de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de
Asentamientos Humanos y demás planes específicos sobre la base del Plan de
Acondicionamiento Territorial.
El
plan de Acondicionamiento Territorial es
un instrumento del Plan Integral de Desarrollo Provincial dirigido a la
organización físico espacial de las actividades económicas y sociales de su
ámbito territorial, estableciendo la política general relativa a los usos del
suelo, la localización funcional de las
actividades en el territorio. La distribución y ubicación de las inversiones y
demás actividades. Los programas de las obras de infraestructura básica,
transporte y servicios, así como el equipamiento social. Fijar el orden de
prioridades y programar las acciones pertinentes para la utilización y
desarrollo de los recursos naturales; y la preservación de los valores de orden
histórico monumental y/o paisajista.
Julio César Castiglioni Ghiglino
Lima, 23 de febrero de 2011.
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