El poder tributario se
encuentra regulado en la Constitución Política del Estado, el mismo que le
otorga esta potestad únicamente al gobierno central y a los gobiernos locales,
para cuyo caso se le faculta a estos últimos, a crear, modificar y suprimir contribuciones
y tasas, o exonerar de éstas dentro de su jurisdicción y con los límites que
señala la ley, sólo pueden ejercer su poder tributario si media una actividad
estatal u obra pública con beneficio general para un sector de la población o
por la prestación efectiva de un servicio público individualizado en el
contribuyente.
El principio de legalidad
establece los requisitos para la vigencia de normas municipales con contenido
tributario, lo que constituye un límite al uso irrestricto del poder y otorga
seguridad jurídica tanto al contribuyente como a la municipalidad mediante la
publicación y oportuna difusión del tributo. Este principio no sólo se
circunscribe a establecer que la potestad tributaria sea ejercida por los
órganos constitucionalmente autónomos competentes y a través de los medios de
producción normativa reconocidos para estos fines, sino que además exige, que
estos instrumentos normativos deban cumplir con los requisitos legalmente
establecidos para llegar a ser tales y puedan producir sus efectos normativos.
El principio de legalidad
ha establecido que estos instrumentos normativos que crean tributos y
obligaciones deben contener requisitos de forma y fondo para resultar exigibles
y ser eficaces (aprobación, publicación, hecho generador, prestación del
servicio, cálculo y destino). Las ordenanzas municipales distritales, uno de
estos requisitos lo constituye el proceso de ratificación por parte de la
municipalidad provincial, exigencia
regulada en la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972. Mediante ella, se
sanciona el mecanismo de ratificación de las ordenanzas municipales por parte
del concejo provincial, para hacer eficaz y exigible el cobro de los tributos
creados por las municipalidades distritales.
El requisito de validez
ha sido prescrito en el Decreto Legislativo Nº 776 Ley de Tributación
Municipal, sustituido por el artículo 22º del Decreto Legislativo Nº 952,
concordante con el precedente de observancia obligatoria establecida por la
Sala de Defensa de Competencia del Tribunal del INDECOPI (Resolución Nº
0070-1998/TDC-INDECOPI de fecha 15 de julio de 1998), que el tributo municipal
sólo resulta exigible al día siguiente de su ratificación por parte de la
municipalidad provincial. En consecuencia, dado que la norma tributaria
municipal (ordenanza) carece de eficacia en tanto no sea ratificada, la
vigencia de los arbitrios municipales contenido en la norma también se
encuentra sujeta a la publicación del acuerdo ratificatorio; en otras palabras,
en tanto éste no sea publicado la norma distrital no habría entrado en
vigencia, y por lo tanto, los cobros realizados al amparo de ella no resultan
exigibles.
La Constitución Política
del Perú y del Código Tributario, regulan que la ley es obligatoria desde el
día siguiente de su publicación, salvo disposición contraria de la misma. Este
principio constitucional ha sido recogido en la Ley Orgánica de
Municipalidades, por cuanto es una vigencia diferida, ya que no basta que la
ordenanza distrital en materia tributaria sea publicada, sino que para su
vigencia debe haber sido ratificada por la municipalidad provincial, a partir
del día siguiente de la publicación del acuerdo que la ratifique, caso
contrario no podrá ser exigible su cobro.
El cumplimiento de los
requisitos formales para el ejercicio de la potestad tributaria de los
gobiernos locales no resultan suficientes para asegurar la constitucionalidad y
legalidad de un tributo aprobado, sino que también se debe respetar el marco
legal existente, así como los principios del régimen tributario establecido en
la Constitución Política del Perú.
El Decreto Legislativo Nº
776, Ley de Tributación Municipal, señalan: Que los arbitrios municipales son
las tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público
individualizado en el contribuyente”. Su cálculo debe hacerse dentro del último
trimestre de cada ejercicio fiscal anterior al de su aplicación, en función del
costo efectivo del servicio a prestar, y sólo puede incrementarse durante el
ejercicio fiscal hasta el porcentaje de variación del Índice de Precios del
Consumidor; su rendimiento sólo puede ser destinado a cubrir el costo de los
servicios cuya prestación genera la obligación.
La normativa prevé que
las ordenanzas que aprueban el monto de las tasas por arbitrios, deberán ser
publicadas a más tardar el 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior al de
su publicación.
Ante la posibilidad de
incrementar los arbitrios es necesario diferenciar dos situaciones: el
incremento entre ejercicios fiscales y el incremento dentro de un ejercicio
fiscal. El incremento entre ejercicios fiscales puede ocurrir, mediante la
aprobación de un nuevo régimen de arbitrios al anterior o sin modificar el
régimen vigente en el período anterior. En cambio, el incremento de los arbitrios
sin mediar la aprobación de un nuevo régimen está limitado al reajuste de los
arbitrios vigentes, según el porcentaje de variación del Índice de Precios al
Consumidor que establezca el Instituto Nacional de Estadística e Informática. Las
limitaciones en los incrementos entre ejercicios fiscales variarán según el
supuesto del que se trate.
Al encontrase regulado
normativamente que el hecho generador de esta obligación tributaria lo
constituye la prestación efectiva del servicio por parte de la municipalidad se
efectúa el cobro de estos en función del valor y uso del inmueble del
contribuyente.
La utilización de los
criterios de determinación de los tributos (arbitrios municipales sobre la base
de la capacidad contributiva de los contribuyentes, no permiten una
distribución justa y adecuada del costo
total del servicio. El valor de un predio no puede servir como parámetro para
establecer el valor de un servicio público. En materia tributaria, se utiliza
más bien como base imponible para la
determinación de impuestos que gravan el patrimonio por ser un indicador de la
capacidad contributiva de un contribuyente. Una tasa por servicio público, como
es arbitrio, su base imponible debe estar en relación con el costo que demanda
el servicio o su mantenimiento y el beneficio que reciba el usuario, y no en
función con su capacidad contributiva, ya que esta responde más a la naturaleza
del impuesto.
En materia del tributo
municipal, el Tribunal Constitucional ha declarado ilegal el cobro de los
arbitrios municipales que utilizan como criterio de determinación del tributo
(impuesto predial) el valor, la ubicación o el uso del predio, considerando que
por su naturaleza la base imponible de los arbitrios municipales deben estar
orientados en función al costo que demande el servicio y su mantenimiento, y al
beneficio individual, ya sea real o potencial, que deba recibir el usuario.
El Supremo Interprete de
las Leyes ordenó que las municipalidades dejen sin efecto la liquidación y la determinación de las deudas
tributarias practicadas por concepto de limpieza pública, parques y jardines,
relleno sanitario y seguridad ciudadana, debido a que están efectuando el
cálculo del servicio a prestar en función a la capacidad contributiva del
vecino (valor y uso de los predios) y no en consideración al costo real y
efectivo del servicio prestado, desnaturalizando de esta forma los criterios de
determinación de los arbitrios municipales.
Los fundamentos 9 y 13 de
la sentencia del Tribunal Constitucional recaído en el Expediente Nº
0918-2002-AA/TC, señalan:
“Este colegiado considera
que los criterios de determinación de las tasas que deben pagar los
contribuyentes, sobre la base de su capacidad contributiva (metraje y uso del
inmueble) desnaturalizan el tributo, ya que establecido de esta manera resulta
obvio que no permite una distribución equitativa del costo del servicio, sino,
todo lo contrario, se crea un tratamiento desigual entre los contribuyentes,
tratamiento que sólo podría justificarse, si dicha capacidad contributiva
estuviera directa o indirectamente relacionada con el nivel de beneficio real o
potencial recibido por el contribuyente. Si nos atenemos a la finalidad del
servicio (vigilancia del distrito), el mismo importa por igual a todos los
habitantes del distrito y todos por ende, se benefician por igual”.
“Este Colegiado considera
que en el caso de los arbitrios, (limpieza pública y parques y jardines), por
su naturaleza, el hecho generador de la obligación tributaria es la prestación
efectiva o mantenimiento del servicio, cuyo cálculo debe hacerse en función de
su costo, por lo que no resulta congruente que se utilice como criterio de
determinación del tributo el valor que tiene el predio por el pago del Impuesto
Predial, su ubicación o uso; ello, por la sencilla razón de que no es posible
advertir una relación entre el servicio público recibido y el valor, ubicación
o uso del inmueble”.
El artículo 69º de la Ley
de Tributación Municipal sustituido por el Decreto Legislativo Nº 952 mantiene
los criterios para la distribución del costo del servicio, el uso, tamaño y
ubicación del predio del contribuyente, dando la posibilidad a las
municipalidades de utilizar de manera vinculada y dependiendo del servicio
público, el mejor criterio, situación no contemplada anteriormente.
Lo que no ha sido
contemplado por la actual modificación como criterio, es el valor del predio
para fijar el costo del servicio, con lo cual prácticamente no habría variación
en los costos respecto al monto de los arbitrios de años anteriores, la Ley de
Tributación Municipal, no sólo contempla que el cobro será por el costo que
demanda el servicio y su mantenimiento, sino que se ha incorporado, el
beneficio individual prestado de manera real y/o potencial; es decir, lo que
determina los criterios por el uso, tamaño y ubicación del predio para fijar
los costos.
De acuerdo con la
legislación vigente las municipalidades deben regular sus arbitrios de modo
transparente y utilicen criterios congruentes, por cuanto el reclamo de los
vecinos radica en el hecho que el cobro por parte de la municipalidad no guarda
relación con los servicios prestados por ésta.
Julio César Castiglioni
Lima, 02 de junio de 2013
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