LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES.

El Tribunal de defensa de la competencia y de la propiedad intelectual del INDECOPI  declaró barrera burocrática ilegal la prohibición de circular vehículos de transporte interprovincial de personal en las zonas Huaral Damero histórico y Huaral Centro urbano, establecidas en la ordenanza 009-2009-MPH.

Siguiendo esa misma línea él declaró barrera burocrática e ilegal la circulación de vehículos por la ruta NO-31 en el tramo que comprende la Av. Túpac Amaru, materializada en la modificación de la ruta mediante resolución de sub-gerencia N° 8600-2011-MML/GTU-SRT, lo cual causó sorpresa toda vez que la ciudadanía no entendía a plenitud la revocación con la nulidad.

Muchas municipalidades confunden en forma sorprendente la nulidad del acto administrativo que tiene sus propias causales con la revocación de este y cuando se presente una nulidad a instancia de un administrado, tercero administrado, error en el pedido, o de oficio terminan resolviendo con una revocación del acto administrativo, ambos procedimientos son distintos y tienen su propia tramitación, no pueden dejarse de lado los principios de legalidad, tutela administrativa y debido procedimiento.

I. EL ACTO ADMINISTRATIVO

Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

El acto administrativo nace con la relación práctica de la doctrina de la separación de los poderes del estado. Por primera vez en la ley del 16 de fructidor, año III, en la cual se dirigían a los tribunales ordinarios reiteradas prohibiciones de conocer respecto de los actos de administración, que eran materia reservada para la competencia contenciosa.

Es un acto realizado por la administración con arreglo al derecho administrativo. Se entiende como toda manifestación de voluntad de los administradores conforme al derecho.

Es la declaración de un órgano del estado en ejercicio de su función administrativa que produce efectos jurídicos con relación a terceros; y que cuando cumple con su ciclo de formación y contiene todos los elementos esenciales se dice que es perfecto.

Es una manifestación unilateral y externa de la voluntad, que expresa una decisión de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad de administrador. Es la exteriorización unilateral de competencia por parte de un órgano administrativo en el ejercicio de sus potestades administrativas para alcanzar los fines públicos específicamente sometidos a el.

Es la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. Se establece que es toda declaración, disposición o decisión de la autoridad estatal en ejercicio de sus propias funciones administrativas, productora de un efecto jurídico.

El acto administrativo es la manifestación de la administración pública que crea una relación jurídica válida entre el administrado o terceros administrados otorgándoles el derecho de ejercer sus facultades en la Administración Pública.

En los gobiernos locales pueden emitir actos administrativos, resoluciones, las gerencias y por delegación de estas las sub gerencias, el alcalde y por delegación de este el gerente municipal y el alcalde mediante resoluciones y decretos de alcaldía.

II. ESTABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda.

Mediante los actos administrativos se crean, reconocen, modifican o extinguen situaciones jurídicas, tienen una permanencia en el tiempo para no vulnerar la seguridad jurídica que protege a los administrativos y la administración.

El acto administrativo se  perfecciona cuando en su producción concurren todos los elementos esenciales, lo que lleva consigo que se le atribuya una presunción de validez que dispensa a la Administración autora del acto de seguir ningún tipo de proceso declarativo si alguien, en cualesquiera instancias, pusiera en duda o pretendiera su invalidez.

La presunción de validez o, lo que es igual, de legitimidad o de legalidad del acto administrativo no es, sin embargo, una  presunción  iuris et de iure, sino una simple presunción iuris tantum, es  decir, que se admite prueba en contrario en todo tipo de procedimientos o procesos impugnativos en los que frontalmente se discuta sobre su invalidez.

La administración pública tiene la facultad de declarar la nulidad del acto administrativo dentro del plazo de un año, si se ha contravenido las causales de nulidad establecidas en el artículo 10 de la Ley 27444 Ley Marco del Procedimiento Administrativo General. Superado este tiempo tiene la posibilidad de acudir al órgano jurisdiccional a pedir la nulidad de su propio acto administrativo en un plazo de dos años.

El acto administrativo municipal solo es estable hasta que no se declare su nulidad en sede administrativa a través de un procedimiento iniciado de oficio o en el Poder Judicial a través de la demanda contenciosa administrativa.

Los actos administrativos recurribles como los de primera instancia no gozan de la estabilidad relativa hasta que no haya quedado firmes en última instancia. Para declarar su nulidad se tiene que iniciar un nuevo procedimiento de nulidad o de revocación en ambos casos se otorga la posibilidad de defensa al administrado corriéndole traslado del inicio de la revocación y pueda presentar sus alegaciones.

III. NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Es válido el acto administrativo dictado conforme al ordenamiento jurídico^.

Desde que se emite el Acto Administrativo, cumpliendo los procedimientos, se presume válido y capaz de producir efectos jurídicos. Son impugnables, puede demostrarse que es contrario o vulnera el principio de legalidad que requiere respetar toda actuación estatal.

Es una presunción que admite prueba en contrario, el que alega lo anormal debe probarlo. El acto Administrativo no goza de los efectos de la Cosa Juzgada, salvo que haya sido impugnado por vía judicial y se haya dictado sentencia firme y consentida.

Sólo se puede configurar una presunción de legalidad y si el Acto Administrativo se dicta en conforme a ley. Puede consistir en una presunción de que el Acto Administrativo está conforme con la ley vigente al momento de su emisión. La presunción de legalidad opera en plenitud dentro del ámbito administrativo.

En cualquiera de los casos enumerados en la ley, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público.

 La nulidad de oficio sólo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida.  Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada por resolución del mismo funcionario.

Las resoluciones emitidas por la sub-gerencias, mediante delegación o las gerencias pueden ser declaradas nulas de oficio por el gerente municipal por delegación o por el alcalde.

Las resoluciones emitidas por el Gerente Municipal vía delegación puede declararse su nulidad por este mismo y las resoluciones emitidas por el alcalde  pueden declararse su nulidad por la máxima autoridad que en este caso es el propio alcalde.

Los decretos de alcaldía solo pueden declararse su nulidad por el alcalde toda vez que este es un acto administrativo indelegable.

IV. REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o intereses legítimos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos de oficio por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.

No serán en ningún caso revisables en sede administrativa los actos que hayan sido objeto de confirmación por sentencia judicial firme.

La revocación se fundamenta en el principio de que la acción de la Administración Pública debe presentar siempre el máximo de coherencia con los intereses públicos y no sólo cuando el acto nace, sino a lo largo de toda su vida. Como dice ZANOBINI, la revocación es procedente y el acto puede ser sustituido por otro más idóneo “cuando se demuestre que el acto ya dictado es inadecuado al fin para que el que fue dictado, sea porque fueron mal estimadas las circunstancias y las necesidades generales en el  momento en el que dictado, sea porque en momento posterior tales circunstancias y necesidades sufrieron una modificación que hace que el acto resulte contrario a los intereses públicos”.

La revocación del acto administrativo se caracteriza jurídicamente porque se realiza a través de un acto administrativo autónomo e independiente. Es una nueva declaración, es un órgano en función administrativa, generadora de efectos jurídicos directos e inmediatos.

V. EXCEPCIONALIDAD DE LA REVOCACIÓN

Los actos administrativos constitutivos de derecho no son revocables por razones de oportunidad conveniencia salvo las circunstancias de excepcionalidad que establece la norma, cabe la revocación de actos administrativos, con efectos a futuro.

Cuando una ley en sentido material posterior al dictado del acto administrativo modifique las condiciones de legalidad del acto que regían hasta ese momento, tornándolo ilegítimo como consecuencia del cambio que se opera en el derecho objetivo, la Administración puede proceder en principio a revocar retroactivamente el acto, siempre que las disposiciones legales o reglamentarias que motivan la extinción revistan carácter de orden público.

La similitud que existe entre este tipo de extinción  y la que se decreta  por razones  de interés público en función al cambio de las condiciones de hecho originariamente previstas.

La revocación por razones de oportunidad aparece como consecuencia de una modificación de la situación de interés público tenida en cuenta al dictar el acto al producirse un cambio en las condiciones de hecho existentes, o bien, en la valoración administrativa, Su fundamento da origen a la obligación de indemnizar al administrado que haya sufrido el correspondiente menoscabo patrimonial.

La exigencia de que la norma que provoca la modificación revista carácter de orden público para que proceda la revocación por ilegitimidad sobreviniente.

En nuestra legislación existe la revocación y oportunidad, mérito o conveniencia

a. Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma.  Como es el caso que prevé nuestra actual ley del procedimiento administrativo. En este caso estamos ante una revocación de oportunidad.

b. Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada. Esto se da cuando se cambia la zonificación de un determinado lugar y se puede revocar la licencia de funcionamiento o de construcción si esta no se ha iniciado. En esta situación nos encontramos ante una revocación de mérito.

c. Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los  destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros.¹⁸ Esto se produce cuando las condiciones de zonificación y uso de suelo hayan cambiado y la revocación del acto administrativo pueda beneficiar a los administrados. Nos encontramos ante una revocación de oportunidad.

VI. AUTORIDAD COMPETENTE PARA DECLARAR LA REVOCACIÓN

La revocación prevista sólo podrá ser declarada por la más alta autoridad de la entidad competente,

En sede municipal se puede revocar la resolución de sub gerencia si esta ha quedado firme. La resolución de gerencia también si esta ha quedado firme, la resolución de gerencia por parte del alcalde si el primero resolvió por delegación y la resolución de alcaldía por la misma autoridad siendo esta la máxima autoridad administrativa.

VII. EL DERECHO DE DEFENSA DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE REVOCACIÓN

Para declarar la revocación del acto administrativo se debe dar la oportunidad al afectado para que presente sus alegatos, descargos, pruebas y todo aquello que considere a su favor.

El derecho de defensa, la tutela administrativa y el debido procedimiento son requisitos esenciales para la validez de la revocación de un acto administrativo. El debido procedimiento engloba a todos estos principios y es una garantía fundamental en el procedimiento administrativo.

Para que exista procedimiento y que éste sea debido supone la responsabilidad de indagar sobre el significado compatible con el debido proceso de nociones tales como: “un proceso”, “plena igualdad”, “ser oído públicamente” “un recurso”, “una valoración de las pruebas presentadas por las partes y que esta sea debida”. La teoría de la tutela constitucional del proceso fija los fundamentos y las soluciones que permitan establecer, frente a cada caso particular, pero a través de un criterio de validez general, si un proceso proyectado o regulado por la ley, es o no idóneo y apto para cumplir con los fines de seguridad de justicia, el debido procedimiento, la tutela jurisdiccional efectiva y se debe cumplir orden que instituye la Constitución.

VIII. LA INDEMNIZACIÓN PREVIA EN EL DERECHO DE REVOCACIÓN

Cuando la revocación origine perjuicio económico al administrado, la resolución que la decida deberá contemplar lo conveniente para efectuar la indemnización correspondiente en sede administrativa.

Los actos incursos en causal para su revocación o nulidad de oficio, pero cuyos efectos hayan caducado o agotado, serán materia de indemnización en sede judicial, dispuesta cuando quede firme administrativamente su revocación o anulación.

Es indemnizable la revocación de los actos administrativos cuando la causa legitimadora de la revocación es la adopción de nuevos criterios de apreciación sobre el interés público a los que responde el acto revocatorio, como ocurre con la revocación o rescate de las concesiones de bienes y servicios  públicos o las licencias urbanísticas. A estos supuestos de revocación onerosa la jurisprudencia asimila aquellos otros en que es la Administración misma la que determina formalmente el cambio de circunstancias (por ejemplo, la modificación de un plan).

Al estar quitándole un derecho al administrado el cual ya había ganado a través de un procedimiento de petición, la administración pública debe indemnizarlo toda vez que la nueva situación generada le va a causar perjuicio económico porque es de suponer que con el acto administrativo obtenido ejercía alguna actividad.

Julio César Castiglioni Ghiglino

Lima, 08 de junio de 2014